公积金制度是社会保障体系的一部分，制度设计的初衷是有效解决低收入群体居住这一基本生活需求的保障。公积金是一种国家支持的社会互助基金，意图是通过金融互助方式，提高缴存公积金者的购房支付能力。全面实行12年之后，到2006年5月，全国公积金缴存总额超过1万亿元，缴存余额近7000多亿元，公积金贷款总额达到5000亿元，取得了一定的成效。

　　然而，在公积金制度实施过程中，也存在许多值得深思的问题。首先，该制度使中低收入群体受益效果不明显，公积金贷款主要受益者为高收入群体。世界银行、中国人民银行的相关分析，都有类似的结论。由于公积金主要用于购买住房的信贷，不能用于租赁支付，导致买不起房子的低收入群体，永远也享用不到自己长年缴存的公积金，只能到退休时全额领取。无力购房的低收入者，非但不能从公积金制度中受益，反而被强制性地缴存公积金供高收入者购房信贷使用，实际上还要承受利息损失，这显然不合理。这样的制度安排，对于已有自有住房者、无意愿购买住房者，也是不公平的，迫使他们不得不违背自己真实的消费意愿而去购房。

　　其次，住房公积金的管理机构，成为了制度之外的非银行金融机构，而管理者又缺乏金融机构的专业能力，导致住房公积金管理不规范、缺乏监督机制、加大资金风险。全国各地较为普遍地存在挤占挪用住房公积金、变相进入高风险领域等问题。近年来，有关住房公积金的大案要案频发，就反映了公积金管理制度的先天缺陷。

　　其三，住房公积金使用、运营效率不高。近年平均只有45%的住房公积金被用来发放住房贷款，全国住房公积金使用率一直徘徊在50%-60%之间，有近2000亿元的公积金沉淀、处于“休眠”状态。这表明：目前公积金制度既难以发挥其支持低收入者购房的目的，也使得缴存公积金的低收入者相当比例的收入被“冻结”，而不能用于其他投资或消费，损害了他们的利益和效用。

　　其四，部分高收入企业，利用公积金政策，提高其职工的实际收入，且避交个人所得税。尤其是垄断行业可能利用这一制度变相提高产品服务的成本和价格。

　　既然公积金具有社会保障性质，公积金尚未得到有效使用，公积金没有使更多的低收入群体受益，那么就应当把公积金制度与整个社会保障体系结合起来，公积金的使用不仅限于住房保障，而要把范围扩大到购房、治病、养老和子女教育等方面。可以说，住房公积金与其他社会保障相互联动是低收入群体的迫切需要。很浅显的例子，当某人因疾病得不到救治而生命垂危之时，大笔的公积金，对他来说还有什么意义，此时公积金管理机构应当允许他们提前支取用于医疗支出，这样才是人性化的制度安排，才是符合民众切实利益的。事实上，庞大的公积金沉淀数额表明：公积金完全有余力用于低收入群体其他方面的保障，并不会影响其正常的住房贷款需要。新加坡的中央公积金制度，可用于四项内容：购买政府组屋、医疗治病、为子女交学费、养老基金。这是多种保障集于一体的社会保障制度，制度上就已经确定了住房公积金与其他社会保障间的共通性，值得我们借鉴。

　　因此，笔者建议，住房公积金应拓展使用途径，链接并扩大其社会保障功能。最有效的方法是，把公民的公积金账户资金全部转入其社会保障资金统一账户，使资金拥有者可自主用于子女教育、医疗、养老、再就业等方面，逐步淡化其住房保障职能。在强化对社会保障资金的使用和运营监管的同时，也可以使这一部分资金得到同等力度的监管。

　　(作者为南开大学经济研究所教授)钟茂初