以被动释法为主

　　“全国人大解释基本法采用的程序不同于一般立法程序，而是特殊的释法程序。”王振民告诉记者说，“首先是启动程序。根据基本法和有关法律的规定，可以启动人大释法的主体有三个：一是全国人大常委会自己主动释法，二是国务院提请人大释法，三是香港终审法院。过去十年人大三次释法，一次是全国人大常委会主动释法，另外两次是由行政长官请求、经由国务院向全国人大常委会提案而启动的，属于被动释法。”

　　三个启动释法程序的主体当中，唯有特区终审法院没有行使启动释法权。“其实，在第一次释法时，终审法院就应该请求全国人大释法。”董立坤说，“基本法第58条明确规定，香港法院在审理案件时需要对关于中央人民政府管理的事务或中央和香港特别行政区关系的条款进行解释，而该条款的解释又影响到案件的判决，在对该案件作出不可上诉的终审判决前，应由香港特别行政区终审法院请全国人大常委会对有关条款作出解释。因此，特区政府启动释法程序，是对终审法院殆于行使职权的一种补救。”

　　关于人大释法是以主动行使为主，还是被动为主，在第二次释法后，全国人大常委会副秘书长、香港基本法委员会主任乔晓阳在香港回答记者提问时说，全国人大常委会这一次之所以主动“释法”，是因为“在这个基本的问题(指2007年行政长官和立法会产生办法)上，争拗不止，影响到政制发展下一步付诸实施。”“不到万不得已，人大不会出手。”这表明，被动释法是常态，主动释法是例外。

　　全国人大常委会香港特别行政区基本法委员会委员、北大教授饶戈平认为，目前，从释法的动议到提起的程序，通过三次释法，已经基本成熟。下一步，要总结经验，就释法的权限、程序和规则作出清晰的规定。

　　人大释法的具体工作程序，应当遵循人大解释法律的一般程序。立法法专门规定了“法律解释”。2004年第十届全国人大常委会第12次委员长会议又通过了《全国人大常委会法律解释工作程序》。“但人大在解释香港基本法的时候，除了必须符合这些程序要求外，还有一些特殊的安排。例如，2005年在人大释法之前，全国人大常委会委派乔晓阳等到深圳举行座谈会，听取香港各界人士尤其是法律界人士的意见，包括反对释法或者对释法有不同看法的人士的意见。这其实类似于听证或者法的辩论。今后可以更加制度化，名称最好不要叫做‘座谈会’，而叫做‘听证会’。这样从程序上，尽管表面与法院释法的司法程序不同，但是在释法前听取各方面的意见、尤其是反对的意见，其效果和作用应该是一样的。”王振民说。

　　另外，根据基本法的规定，人大释法不同于解释一般法律，还有一个特殊程序，就是必须征求全国人大所属的香港基本法委员会的意见。这是人大解释基本法的必经程序。

　　“全国人大常委会如果不接受特区法院申请释法，要不要征询基本法委员会的意见，法律没有明文规定，这有待于将来的实践来创造宪制惯例。”王振民分析说，“基本法委员会12名成员中，一半来自内地，另一半来自香港，他们可以把香港各界主要是法律界对释法的意见，带到全国人大常委会，从而使人大释法可以照顾到香港实行普通法的特殊情况。”