让“湿地”保护纳入“十二五”规划

　　杨邦杰以为，从生态安全的角度，湿地与森林应予同样的保护待遇。

　　但这似乎有点难。无论是世界还是中国，保护湿地的历史还相当短暂。

　　1971年，在伊朗一个不知名的小镇拉姆萨尔，来自全球36个不同国家的代表，签署了《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》。由名字大概可以知道，建立湿地公约的直接原因是因湿地破坏和对水鸟种群的影响。后来联合国起草发布的《世界自然保护大纲》将湿地与森林、海洋一起并列为全球三大生态系统予以保护。

　　然而，即使“环境保护主义”被定义为20世纪下半期最重要的社会思潮并延绵至今，但到了2005年，联合国千年生态系统评估(MA)的结论仍然是：湿地退化和丧失的速度超过了其他类型的生态系统退化和丧失的速度。

　　而湿地真正进入中国执政者的视野已经是1992年加入《湿地公约》以后的事情。此后的近10年时间里，国家在湿地保护上无论是投入的精力还是财力都相当有限。

　　直至2004年，国务院办公厅发出了《关于加强湿地保护管理的通知》，其重点在于抢救性保护湿地。这是中国中央政府第一次就湿地保护作出明确声明，一定程度上被解读为“湿地保护已经纳入国家议事日程”。

　　也正是这个具有里程碑意义的《通知》，使得相当一批面临破坏威胁的自然湿地通过建立不同级别保护区的方式被抢救性保护了下来。至今为止，中国已建立的各级湿地自然保护区550多处；国家湿地公园试点100处、地方湿地公园 120多处；国际重要湿地37处，使1795万公顷、约49.6%的自然湿地受到了较为有效的保护。

　　云南省林业厅副厅长郭辉军说，中国的湿地保护才起步10多年，尤其是在没有立法提供保障的情况下，取得这样的成绩已是相当不易。

　　还是在这个讨论会上，有人提出：未来，在中央领导人的讲话里，能不能把“湿地”两个字点一下？这个对地方推动工作很重要。

　　对此，国家林业局湿地保护管理中心主任副主任严承高迅速并略带兴奋地回答：十七届五中全会里已经出现了。会上通过的《“十二五”规划建议》中提出要“实施重大生态修复工程……保护好草原和湿地”。

　　“从2009年到2010年的中央一号文件，我们一直在协调，在慢慢地推动。”严承高说，哪怕是只增加“湿地”两个字，也是一个进步。

　　终于在2009年的中央一号文件中提出了“启动湿地生态效益补偿试点”。这是湿地生态效益补偿制度上升为国家意志的一个标志。

　　当前，保护者们正在努力将湿地保护的重大政策和机制问题纳入国家“十二五”规划纲要之中，以争取更好的政治和社会环境。

　　蒙特勒记录：

　　湿地保护的黑名单

　　根据《湿地公约》，任何国家因任何原因对国际重要湿地已经或即将造成重大负面影响的，必须立即报告《湿地公约》秘书处和其他缔约国，并马上采取措施排除负面影响，否则该国际重要湿地将被列入“蒙特勒记录”。

　　湿地是什么

　　湿地，国际通常的定义是指适宜野生动植物生存、具有调节生态环境功能的常年或季节性积水地带和低潮时水深不超过6米的海域，包括沼泽、湖泊、河流、滨海等自然湿地，以及重点保护野生动物栖息或重点野生植物原生分布的人工湿地。

　　湿地立法之难

　　在无法可依的窘境中，湿地成为一片有利可图的“无主之地”

　　《中国经济周刊》记者 郭芳 马玉忠I黑龙江、云南、福建报道

　　“这个事情好难，真的难死了。”这是黑龙江省挠力河自然保护区长林岛保护站站长张丰江接受采访的第一句开场白。

　　他的倾诉有些迫不及待，作为湿地保护最基层的官员，14年来，他鲜有向外界倾诉的机会。他说，这14年来，他们太苦了，不光是体力上的，有心无力或是力不从心都是更大的煎熬。

　　他们正在等待一个案子的二审判决。因为湿地保护，他们被农民告上了法庭，原因是：他们保护过程中对破坏湿地农民采取的扣押车辆等行政行为违法。

　　在一审判决中，法院认定了他们的具体行政行为缺乏足够的法律依据；但另一方面，法院也没有支持农民的行为，因为农民的耕种确实破坏了保护区的湿地。

　　“国家层面如果再不立法，湿地消失的速度将会非常快。”这样的诉讼已经不是第一起，张丰江说，他感觉筋疲力尽。

　　尽管上世纪80年代联合国《世界自然保护大纲》已将湿地与森林、海洋一起并列为全球三大生态系统予以保护，但至今为止，中国的湿地保护仍不能像森林和海洋保护那样有专门的法规。仅以《黑龙江省湿地保护条例》这样的地方性保护条例，对于严重毁坏湿地的行为基本无能为力，“不能像森林法那样适用刑事制裁，根本看不住”。

　　“到处都在填海，你看多么严重。为什么填呢？因为便宜啊。填海比征地来得便宜和简单，而且又没有法律去约束它，为什么不填呢？作为主管部门我们肯定是反对，但我们没有法律依据去制裁他或是处罚他。”广西壮族自治区林业厅副厅长刘中奇对不断消失的海岸线感到无奈。

　　像其他主管棘手问题的官员一样，各地方湿地保护系统的官员也会间歇性地表达愤怒：森林有森林法，土地有土地法，海洋有海洋法，而湿地没有法，这意味着湿地可以乱破坏，把湿地毁了，把它变成开发区了，也没事，没人追究，因为没有法嘛。

　　这是基层湿地保护的现实困境。

　　“形势已经非常紧迫，如果立法再不出来，情况就会非常糟糕了。”云南省林业厅副厅长郭辉军所说的形势指的是：第一，湿地面积依然在大幅度地减少；第二，天然湿地转化为人工湿地的速度很快，而这二者在生态功能上的差别相当大；第三，湿地过度利用带来的污染已经越来越严重。

　　中国工程院院士金鉴明提供的数据听起来也许更糟糕：中国遭到破坏的湿地遍布华夏大地，破坏程度已经波及原有湿地的40%～50%。

　　“我们现在的湿地保护管理工作最重要、最关键、最带有根本性的，就是要出台一部国家层面的湿地保护方面的法律法规。”在不同场合，国家林业局湿地保护管理中心主任马广仁一直在呼吁。

　　然而，现实的情况是，湿地的立法也许比湿地的保护还要艰难。

　　禁耕难题：湿地保护陷入“不对等战争”

　　由于立法的缺失，像长林岛保护站这样被农民告上法院的案子在黑龙江省并不鲜见。

　　因为资金的缺乏，一些大的湿地保护区，“有的有边界有的没边界，有条件的拉一网，没条件的直接就是敞开的，与农民的耕地直接接头。因为湿地非常肥沃，农民会疯狂地抢地头。因此，蚕食湿地的情况十分严重。”黑龙江省农垦总局林业局局长郭宝松告诉记者。

　　他是一位学者型官员，对湿地保护有专门研究。他管辖下的挠力河自然保护区属于国家级自然保护区。

　　湿地保护者与农民开始了一场“战争”。“他们种完了，我们毁，我们毁了，他们再去偷着种，不断地重复拉锯战。”如果不这样，湿地根本守不住，一开垦动辄百亩。

　　每到春耕的时候，黑龙江省农垦总局林业局湿地保护部门和挠力河自然保护区周围的农民就会有一次“夜里游击战”。春耕前后的那两三个月，湿地保护部门的工作人员“根本别想回家睡觉”。

　　“农民恨不得每次夜里去播种，听着执法部门去了，就把灯一关，那都是在湿地里，你根本找不着他。后来我们就研究，出动飞机，在飞机上喊话。如果在播种的时候控制不住，等都长出来，而且长得非常不错的时候，你再控制就更难了。等他有了收获，第二年守法的农民也都要去种了。”

　　尤其是在粮价上涨的时候，冲动愈发难以遏制。“最疯狂的时候，我们都感觉有些控制不住了。那边拿着镐、锹就来了，你要阻止，就和你打，都到这种程度了。”郭宝松说。

　　林业部门于是频繁地扣车、毁苗，“他们种完了，我们毁，我们毁了，他们再去偷着种，不断地重复拉锯战。”郭宝松说，如果不这样，湿地根本守不住，一开垦动辄百亩。

　　这种对抗在2008年达到了高潮。最多的时候，他们扣押了农民70多台车。

　　但最终他们发现，这是一场不对等的对抗。

　　在缺乏国家上位法的情况下，他们进行湿地保护的唯一依据是《黑龙江省湿地保护条例》。然而，根据该条例，只有罚款一种处罚形式。“罚款都按平方米算，每户违法耕种都动辄几百、上千亩，一算都是天文数字，根本付不起。”

　　付不起的处罚结果也就等于没有处罚。结果是，轻微的毁坏行为被执行了罚款，严重的毁坏行为则是处罚不能。

　　“我们想把这些案件移交给公安作为刑事案件起诉，但法律上站不住脚，只能放人。但是你扣了人家的车，又毁了人家的庄稼。于是，他们就状告林业局。”

　　在湿地保护上，林业部门于是承受了超常的压力。“一些部门领导说，你们不要太激化矛盾，农民一上访，这地方就不稳定。而且，哪个林业局长如果天天扣车、抓人，那以后他就要受到人身威胁了。”

　　有的地方想了这样一个办法：在湿地里，组织把树栽上，栽上树就受森林法保护了，再去动，就可以追究刑事责任。因为《森林法》里，有关于严重破坏森林行为的刑事处罚规定。

　　“可是把湿地变成林地，按道理也是不允许的，但这也是被逼无奈。因为以目前的情况来看，作为湿地来保护，没有法律的支持根本保护不了。”郭宝松说，又或者我们的投入真的足够，能够在边界上建起围栏，让想侵占湿地的农民进不来，那就好一些。

　　但目前的条件下，“围栏计划”显然无法实现。而且就算实现，也难以围住湿地这片有利可图的“无主之地”。