多头管理与各自为政
尽管如此，相比全国的大多数省份，作为第一个出台湿地保护条例的省份，黑龙江省的情况已属乐观。
“因为黑龙江是林业大省，超过一半的土地是林地，湿地中有很大一部分本身也是林地，有林权证，属于林业部门的管辖范围内，这决定了林业作为主管部门的压力比较小，湿地保护条例出台也就比较顺利。”黑龙江省林业厅保护处处长陶金告诉《中国经济周刊》，在2003年《黑龙江省湿地保护条例》出台之后，很多省份都派人到黑龙江来作调研。
至今为止，已有黑龙江、内蒙古、辽宁、湖南、广东、四川、陕西、甘肃、宁夏、吉林、西藏等11个省、自治区出台了地方湿地保护条例。
“但还有很多省份的情况显然要更复杂些。例如有的滨海地区，滨海湿地是属于海洋部门管的。海洋部门的权力大，地盘也大，你林业部门根本插不上手，立法就很难了。”陶金说。
虽然不是滨海地区，但“千湖之省”湖北的保护条例出台也相当艰难。
湖北省林业厅副巡视员何先国接受《中国经济周刊》采访时透露，湖北省政府法制办已经多次调研，也同意提交，研究了几次，但在会上根本通过不了。各方面的意见不统一，反对的理由很多。
最主要的理由是，湖北是全国重要的淡水鱼生产基地和粮食生产基地，在进行立法讨论的时候，大家都认为水产品生产会受到影响。
“各级领导都担心进行了湿地保护之后，会影响到水产品基地的地位。实际上不是那么回事情，这是我们对湿地认识不完全或不准确。”何先国举例说，以洪湖为例，在实施保护之后，鱼的种类和产量都有很大的提高。
然而，这些年，在湖北，湿地保护部门与农业生产部门的矛盾几乎无可避免。
一次会议上，农业厅长对林业厅长说，你应该到山上去，你到我们沙家浜来干什么？
“农业部门担心湿地保护对渔业生产有冲击，开会的时候就有一些矛盾。毕竟湿地保护的提出也只有十几年，湿地保护的概念各级领导认识的程度有深有浅，同时在没有上位法的前提下，有的省通过一个保护条例可能相对容易，但湖北省就很不容易。”何先国坦言。
站在国家林业局的立场，“我们不反对捕鱼，但我们要求第一，不要围网养鱼，不要水体里投放饲料，因为如果投放了饲料水体就污染了，下游也会跟着污染；第二，我们不希望过度捕捞，因为如果过度了，生物链就会有问题。”马广仁对《中国经济周刊》说。
从这个角度看，利用和保护虽没有绝对的冲突，但也并不始终保持和谐。
“以农业为例，因为湿地周边的土地不能使用化肥和农药，但农业生产为了保证产出，就一定要用这些；再一个，农业干旱的时候就需要湿地大量地排水，但是湿地要保证一定的最低量，不能排到低于那个标准；又比如，在湿地捕鱼的船是渔业部门发的捕捞证，我们只能劝阻，但无权吊销它的捕捞证，这就是一个管辖冲突。”郭宝松说。
这显然不是问题的全部。
很多湿地保护区基本上都是这样一个准则：哪一个部门愿意给项目资金，就愿意归哪一个部门管理。
“按照国家规定，对一些重要湿地要建立自然保护区或者建立湿地公园。但关键是建立保护区之后，机构、体制、行政关系全变了。国家对湿地管理行政职能的分工在林业部门，但农业部门会说，我经营了几十年，现在突然让你去管理，这就有问题了。”何先国认为，几十年都是这么一种体制，突然要改变，很难。
当然，各地方保护区并不在乎到底是哪个部门在管。他们在这个问题上的态度很务实。
《中国经济周刊》在各大保护区进行湿地调查时，不止一个保护区的负责人告诉记者，很多保护区基本上都是这样一个准则：哪一个部门愿意给项目资金，就愿意归哪一个部门管理。
由于湿地涉及多项资源要素，因此国土、林业、农业、环保、水利、海洋、建设等多个部门的职能均涉及到湿地。而根据2008年新一届政府所明确的国家林业局在湿地保护方面的职责是：组织、协调、指导、监督全国的湿地保护工作，即国务院明确了国家林业局在湿地保护方面负有组织协调的职能，却并没有赋予其“统一管理”职能，因而形成了统一组织协调前提下的多部门单要素管理的行政管理格局。
这是全国湿地管理体系的一个现状，然而，这也成为林业部门的尴尬。而各自为政的弊端终于带来了立法博弈的难题。
艰难的部门立法
早在2004年湿地保护管理中心尚未成立的时候，国家林业局就已经成立了专门的起草工作组，组成了由众多来自各部门的知名湿地保护专家的专家组，开始了《湿地保护条例》的调研、论证和起草工作。
2005年8月，中央编办才正式批准成立国家林业局湿地保护管理中心。可以说，湿地保护中心成立以后，湿地保护立法的推动占去了他们最主要的精力。
“关于国家层面的湿地立法，准备的相关材料已经有半人高，国内和国外都进行了调研。”马广仁说，这些年，他们一直在努力。
然而，相比地方，国家层面湿地立法的推动似乎更加艰难。
从目前国家湿地保护的制度安排来看，采用了综合协调、多部门管理的这样一种模式，这决定了湿地立法会涉及到多部门的利益。
“现在的难度就是协调不下来，每个部门都有每个部门的利益，每个部门都不想丧失这个利益。”一位参与湿地立法的学者对《中国经济周刊》说，这样肯定是保护不好的。“从国家大局出发来考虑，部门之间就不要再争议了。”
然而，部门利益并不总是与大局利益保持一致。这是很多地方湿地保护条例难产的原因。湖北是其中的一个缩影，它折射的是整个国家湿地立法的尴尬。
与湿地立法关系比较密切的部门是环保、水利、海洋、国土和农业这5个部门。根据这位参与立法的学者介绍：一些部门对立法比较支持，但有的部门认为，相关立法已经比较明确不同湿地类型的部门管辖，林业部门不应该再插手。
“林业局方面则认为，他们并没有想要通过湿地立法把原来其他部门管辖的事情弄来归自己管。”这位学者透露，林业局湿地系统的一位官员这样表态：该谁管理的谁就应该把它管理好，但必须通过湿地立法把该保护的我们保护好，该利用的我们也同意利用。
还有的部门则认为，湿地不是立法的问题，而是执法的问题。因为在此之前，湿地的相关立法已经散见于《森林法》、《水法》、《环境保护法》、《草原法》、《海洋法》。
但在这位学者看来，湿地保护现今仍然处于无法可依，甚至更糟的状态。
例如《农业法》中规定“禁止围垦国家禁止围垦的湿地”，这是至今在法律中最详细的规定，但由于国家禁止围垦的湿地是什么？在哪里？没有规定。围垦了怎么办？也没有规定。
再例如，《土地管理法》第4条第2款规定：按用途“将土地分为农业用地、建设用地和未利用地”，湿地既不是农业用地，也不是建设用地，当然就归入了未利用地，成了开垦的对象。
“更多的法律法规中连‘湿地’一词都未出现，只能把湿地当成‘土’、‘水’、‘野生动物’等某一个单要素的自然资源去进行管理，而不是从保护湿地生态系统出发的。”这位学者说。
目前，世界上的一些湿地大国已制定了专门的“湿地”法规，例如韩国、美国、瑞士等。与此同时，这些国家也制定了专门的湿地保护政策。例如，加拿大于1991年颁布了《加拿大联邦政府湿地保护政策》，美国联邦政府环境政策办公室于1993年颁布了《保护美国湿地》的国家湿地保护政策文件，澳大利亚政府于1997年后制定了《澳大利亚联邦政府湿地政策》。这些保护政策甚至起着比国家法律更为重要的作用。
在郭辉军看来，立法最后能不能取得成功，“聪明立法”是关键。“要科学立法、人性立法，还要聪明立法”。
以云南为例，正在进行的湿地保护立法中，他们突出强调的是“天然湿地保护条例”，“人工湿地”并没有被列入保护范围之内。“严格界定保护的范围很重要，我们旗帜鲜明地保护天然湿地，老百姓不会有意见，其他部门也不会扯皮。”郭辉军认为，“保护一定要有个重点，保护什么，利用什么，都要界定清楚，否则最后弄了半天该保护的没有保护好，不该保护的倒是扯了一大堆矛盾，弄得非常被动。”
目前，该条例已经在云南省政府这一环节获得通过。
然而，国家林业局有湿地系统官员认为，云南省有其特殊性，“他们绝大多数的湿地是天然湿地，这样立法当然没有问题。但对于那些人工湿地占有比例较高的省份就不一定适合了。放眼整个国家也是同样的道理，因为天然湿地消失的速度非常快，人工湿地占有的比例在加大。如果不保护人工湿地，那么，我们的湿地面积就更少。”
在全国林业系统的一次内部会上，马广仁对他的同事们说，希望各省积极推动地方湿地保护条例的出台，这样，对国家层面的立法也是积极的推动。
地方的主管官员则对《中国经济周刊》感慨：“在没有国家上位法的情况下，我们自己的立法往往难产。”
然而，“立法再不出来，湿地就真的岌岌可危了。”长林岛保护站的站长说，“一个国家正常的管理不能总靠‘游击战’吧？”
