《瞭望》文章：上海：浦东的“扁平化”实践

　　政府职能转变取得显著成效，政府管得没那么宽、不那么杂，自然不需要那么多的机构和编制了

　　文/《瞭望》新闻周刊记者季明

　　有这样一个地区，从其设立最早的行政机构之初，就开始了大部门综合设置的“大部门制”改革创新，至今不辍已近20年。这就是上海浦东。

　　自1990年中央决定开发开放浦东以来，浦东新区的行政管理体制先后经历开发开放办公室阶段，党工委、管委会(简称“两委”)阶段，正式建政阶段，“两区合并”阶段等几次大的变迁。但无论具体的行政管理架构如何变化，精简高效的政府机构和公务员队伍都是浦东一以贯之的价值追求。

　　甚至2009年南汇区整体划入浦东新区之后，在两个成建制区基础上形成的新的浦东新区行政管理体系中，政府机构数量和每万人配备的行政编制人数仍然远低于上海全市平均水平。

　　在现有行政生态环境中，浦东“小政府、大社会”的行政管理体制也面临着各种压力和猜疑。但浦东坚持以“戴着钢盔也要顶住”的勇气和不断推进政府职能转变的智慧，走出了一条既具中国特色，又符合浦东特点的行政管理体制改革之路。浦东的实践说明，政府机构改革可以走出“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的怪圈。

　　按模块化综合设置“小政府”

　　1993年1月1日，上海市浦东新区管理委员会正式成立，同时成立了作为上海市委、市政府派出机构的浦东新区党工委、管委会，主要领导由市政府一名副市长担任。

　　时任上海市副市长、浦东新区党工委书记及管委会主任的赵启正回忆，在确定“两委”职能时，就提出新区的行政管理机构首先要考虑做好职能设计，突出计划协调、经济发展、社会发展、市政建设，以及工商、财政、治安、土地、人事、规划、统计、海关、商检等管理职能。“浦东管理机构绝不能沿袭老体制，它必须培植起适应市场经济的基因，本着转变职能、简政精兵、高效服务的原则进行构建。”

　　于是，在人们还习惯于“一个行业就有一个政府部门管理”的上世纪90年代初，新成立的浦东新区只有10个职能部门，800名机关人员编制。政府不直接管理企业，不设行业管理部门，职能部门实行大系统整合，例如把教育、医疗、计划生育、体育等进行管理的职能部门合并为社会发展局，把对规划、土地、预算、统计、经济改革等进行管理的职能部门合并为发展和改革委员会，把环保、环卫、绿化、水务、市容等进行管理的职能部门合并为环境保护和市容管理局。

　　随着头十年经济和社会的快速发展，浦东的城区面积不断扩大，社会事务大量增加，涉及新区有关部门职能行使中的法律地位问题也需要及时解决。因此在2000年，上海市委决定调整浦东新区的管理体制，建立“四套班子”，浦东新区的行政管理体制也由此进入“正式建政”阶段。新成立的浦东新区区委、区政府仍然保持了大部门制的行政管理格局，共设8个区委工作部门和13个区政府工作部门。直至2005年，浦东新区区级机关行政编制也只有1170名，管理着570平方公里上的近300万人口。

　　2009年5月，国务院批复原南汇区整体划入浦东新区，这是浦东“二次创业”的腾飞契机，同时也对机构改革提出了更高的要求：“两区合并”前，浦东新区有13个政府工作部门，原南汇区则有28个，两个区的“四套班子”都需要进行整合。

　　考验面前，“新浦东”仍然坚持了建立符合大部门体制的服务型政府方向。浦东新区组织部有关负责人对本刊记者介绍，当时浦东的机构改革方案在整体组织结构上，将政府机构划分为综合统筹、经济服务、社会建设、城建管理、法制监督等5个职能模块，探索按职能模块设置机构，最终确定党委工作部门7个，政府工作部门19个，仍然是上海委办局最少的区县。

　　经过多轮调整，被时任上海市市长朱镕基称为“戴着钢盔也要顶住”的浦东新区行政体制改革，保持了一贯的“大部门制”特色。如今浦东新区的行政编制维持“两区合并”前的编制总量不变，政府机构数量大体相当于上海全市区县机构平均数的2/3，每万人配备的行政编制数为4.9名，不到上海全市其他区县平均水平的1/2。

　　欲“精兵”，先“简政”

　　在采访中本刊记者切身体会到，浦东的“大部门制”改革能够历经近20年岿然不动，除了“小政府、大社会”的理念已经深入人心，除了上海和浦东历任领导干部坚持不懈之外，更重要的是，浦东的政府职能转变已经取得显著成效，政府管得没那么宽、不那么杂，自然不需要那么多的机构和编制了。

　　转变政府职能，是浦东综合配套改革试点中的重中之重。为此，浦东曾委托专门机构制定“政府职能转变与创新”的总体方案，梳理政府的现有事权，设计政府的合理事权，强化政府的公共事权，厘清“政府事务”与“非政府事务”，将应由市场和社会承担的职责归还给市场中介组织和社会组织。

　　行政审批事项少，这是许多投资者对浦东的突出感受。新世纪以来经过四轮行政审批制度改革，浦东的行政审批事项已从700多项减少到200多项；基本建设项目审批时限从原来的281个工作日减少到目前的不足100个工作日。行政审批的流程也最大限度地得以精简：去年6月，浦东新区开展企业设立联动登记改革，从此浦东新区新设企业的工商、质监、税务三证(照)，就由过去分别向三部门审批变为审批程序“一口受理”的“联动登记”。

　　政府职能转变的“接盘手”是市场中介组织与社会组织。浦东要求政府与社会组织在主体、机构、职能、资产、住所及人员上实行“六分开”，政府部门与社会组织之间不能有行政隶属关系，政府部门工作人员不在社会组织中兼任领导职务，从而推动了彻底的“政社分开”，达到“政社互动”的目的。

　　在“小政府”的体制下，浦东的“大社会”得到较为充分的发育，承接了大量公共服务的功能。如在社区建设、社区服务和社区管理等领域，就有上海中致社区服务社接受政府委托，专门为社会中吸毒、刑满释放、社区服刑人员以及“失学、失业、失管”青少年提供社会工作帮教服务；在教育领域，浦东成立了近20家教育中介服务社会组织，如委托新城教育事务所对全区25所外来务工人员子女就学的简易学校实行监管；在卫生领域成立了以医学会为主的瑞尔医院管理评估咨询中心，对医疗机构的运营管理进行评估，形成院方、患者和管理的三方协商机制。

　　最开放、最透明、最高效

　　浦东的“大部门制”改革，曾面临着各种压力和猜疑。一些人认为“下改上不改必然是乱改、己改人不改结果是白改”，有一些当年曾探索“小政府，大社会的地区先后又回到了原有体制框架；也曾有上级政府部门不肯向浦东发放本应有的专项资金，因为浦东没有这个部门的设置；政府委办局的领导们也非常忙碌，因为他们要参加不同上级部门的各种会议。

　　种种困难，都在从中央到地方的全力支持下得以克服。在“两区合并”后的今天，超过1200平方公里土地，500多万常住人口，浦东又面临着如何以现有的行政体制架构管理好一个特大型城区的空前考验。

　　上海市政协副主席、浦东新区区长姜樑说，解决这一问题的办法，就是要建立适应大区域特点、体现轻型化扁平化特征、比较完善、相对稳定的新型区域管理体制。形象的说法就是“上面握紧拳头，下面松开手脚”，其途径就是“上面简政，下面强政”。

　　根据浦东新区的“十二五”规划纲要，未来5年浦东将实现“上面机构轻型化，下面管理扁平化”，通过优化政府结构、行政层级，推进区级层面简政放权、优化流程；与此同时，管理跨度过大的问题不能通过增加行政层级来解决，而要完善开发区管理体制，强化各镇整合资源、统筹发展的综合管理能力。

　　目前，浦东新区的行政体制架构已经较为精简，下一步浦东将按照职能、编制、工作程序法定化的要求，理顺部门职能分工，加快政府行政机构重组，降低行政成本。承担经济调节、市场监管、社会管理、公共服务职责的部门将得以加强和完善，从事或干预微观经济活动和社会事务的机构将得以归并乃至撤销。

　　在行政审批制度改革方面，对法律不限制的领域，浦东的改革方向是政府部门不再设立审批权限，全部改为备案制，由投资主体自行决策，自担风险；对依法需要保留的审批项目，全部实行承诺制度公开；凡相对独立且相近的审批事项，相关部门提前介入，探索“并联审批”。

　　上海市委常委、浦东新区区委书记徐麟说，浦东新区必须按照胡锦涛总书记在出席深圳经济特区建立30周年庆祝大会时发表的重要讲话的要求，解放思想、艰苦创业，进一步增强国家战略的使命感责任感，进一步增强敢闯敢试的激情勇气，加快构建适应大区域特点、体现扁平化特征的管理体制，努力建设最开放、最透明、最高效的地区。