《瞭望》文章：湖北：大部门制“小步稳进”

　　大部门体制下，如何对部门内部实施有效管理，如何实施把监督落脚到法律制度上，此类问题都应循序渐进、逐步探索

　　文/《瞭望》新闻周刊记者李鹏翔

　　湖北随州的大部门制改革一度走在全国的前列。自2000年新组建地级市起，随州便开始进行大部门制的探索和实践，取得了一些成就，被专家学者称为富有地方特色的“随州模式”。

　　随州模式对湖北省大部门制改革有重要的借鉴意义。湖北从2009年4月推行体现大部门制思路的政府机构改革，至今已近两年。虽然行政机构中的变动面较小，但合并整合措施重在理顺与解决政府职能交叉重叠，被相关专家称为大部门制改革的“小步稳进”模式。

　　长期从事行政机构改革的武汉大学政治与行政学院教授李和中，将湖北省此次改革总结为三大特点：总体稳定、重点调整；整合职能、理顺关系；突出湖北特色。

　　总体稳定，重点调整

　　当年随州改革按照精简效能的思路设置政府机构，能合的尽量合，职能能并的尽量并。整合后，市政府组成部门和直属事业机构共25个，比一般地市州少10个以上。

　　例如，外事、侨务和旅游合并，设立“外事侨务旅游局”；文化局、文物局、体育局、新闻出版局合并为“文体局”；社科联、作协、文明办、网络办、外宣办都挂在宣传部——这些可看作大部门制改革的雏形。

　　全省改革的整体格局则保持相对稳定。湖北省政府现有行政机构中变动面占7.6%，改革后的省政府机构42个工作部门中有33个与国务院对口，6个部门管理机构中有2个与国务院对口。县市行政机构的调整也保持了总体稳定。

　　2009年4月23日，湖北省委省政府发布了湖北省政府机构改革方案。按照中央规定的上限设置，具体为撤销省经济委员会、省中小企业发展局、省信息产业厅、省人事厅、省劳动和社会保障厅、省环境保护局、省建设厅、省交通厅、省广播电视局等9个部门，新组建省经济和信息化委员会、省人力资源和社会保障厅、省环境保护厅、省住房和城乡建设厅、省交通运输厅、省广播电影电视局、省政府研究室、省公务员局等8个部门。

　　整体变动的4个部门和单位为：整合省经委、省信息产业厅，组建省经济和信息化委员会；整合省人事厅、省劳动和社会保障厅，组建省人力资源和社会保障厅。

　　此次改革还将坚决撤销工作任务已完成的政府议事协调机构。对一般性工作不再成立领导小组，涉及跨部门的事项，由主办部门牵头协调。确需设立的，要严格按程序审批，不再设置实体性的办事机构，不单独核定人员编制和领导职数。

　　在湖北各市县，除完成组建经济和信息化委员会、人力资源和社会保障局等规定动作外，都把探索大部门体制、综合设置机构作为重点，推进大文化、大农业、大城建等管理体制改革。十堰、孝感、咸宁等地将文化、新闻出版和体育职能整合到一起，组建文化体育和新闻出版局，荆州、襄阳(原襄樊)、随州、潜江等地在此基础上还分别并入了旅游、文物管理等职能。

　　湖北各地的农业部门一般都综合了对畜牧兽医、农机、水产等管理和协调的职能。襄阳市还将市委市政府农村工作领导小组办公室、农业局、农业机械化管理办公室、农场管理局、农村经营管理局的职责整合，组建农业委员会，以利于对农业农村工作的统一管理和综合协调。

　　从湖北省情出发

　　除了总体稳定、重点调整之外，李和中分析了湖北此次改革的另外两大特点。

　　一个是整合职能，理顺关系。改革前，为了协调众多地方政府机构，解决地方政府机构分工过细问题，我国地方政府在大量常设机构基础上又设置了大量议事协调机构、临时机构和办事机构。这是我国行政管理体制的特点，也是存在的问题。大部门制改革后，要求按照一件事情由一个部门管理的原则，对有关部门的职责进行调整，进一步理顺了部门之间的关系。

　　湖北将省建设厅指导城市客运的职责整合划入省交通运输厅，实现了客运管理职责城乡合一；将省文化厅指导电影发行放映工作职责划入省广播电影电视局，理顺了职责关系。按照中央要求，为整合医疗管理和药品管理制度，强化食品安全监督，落实食品安全综合监督职责，将省食品药品监督管理局由省政府直属管理机构调整为部门管理机构，由省卫生厅管理。这种整合有关部门职责的做法为取消或减少议事协调机构、临时机构和办事机构提供了条件。

　　一个是结合实际、因地制宜。在机构设置上，注重从湖北省情出发，体现机构改革服从和服务于省委、省政府中心工作和改革发展稳定大局的要求。

　　在工作部门中，为加强价格监管，保持物价总体水平基本稳定，保留了省物价局；为确实保障粮食供应，保留了省粮食局；湖北省是军工大省，保留了省国防科工办；在部门管理中，加宽对贫困地区的扶持力度，保留了扶贫办；为加大湖北省知识产权步伐，保留了省知识产权局。为了加大对支援三峡工程和经济技术协作工作的协调力度，将省三峡办从部门管理机构调整为省政府工作部门。

　　武汉城市圈建设“两型社会”试点，以及鄂西建设生态文化旅游圈的建设，需要提升环保部门，湖北因此将环保局升格为环保厅，由省政府直属机构变动为政府组成部门。从而使得省环保厅可以参与政府决策，一改往日必须以省政府名义发布规章、文件的做法，拥有了更多的自主权力。

　　湖北省编办主任付明珠指出，改革的主要目的是推动政府职能转变加快步伐。由于大部门体制把相关的职能和权力集中在一个统一的部门行使，就更容易摆脱传统因过细的部门设置而造成的、囿于单一行业甚至部门利益的角度思考和行事的定式，更多地思考如何更好地为市场服务、为社会服务的问题。

　　比如在此次改革中，将原省交通厅的职责、原省建设厅指导城市客运的职责，整合划入省交通运输厅，根据全国统一政策取消了公路养路费、航道养护费、公路运输管理费、公路客货运附加费、水路运输管理费、水运客货运附加费六项交通规费的管理职责。

　　付明珠指出，湖北的大部门制改革进一步强化政府部门社会管理和公共服务职能、理顺部门职责关系提高了决策效率和行政效能、调整优化了部门内部组织结构和公务员人员结构等方面发挥了作用。

　　不可能一步到位

　　大部门体制改革涉及到许多复杂的因素，机构整合和职能整合只是其中的一个重要环节。付明珠指出，虽然湖北在大部门制试点中付出了很大努力，也取得了一定的成效，但从总体来看，大部门制改革目前仍然处于爬坡阶段，我们在实践中仍然遇到很多体制、机制，以及思想认识、工作习惯等方面的阻力，面临着不少急需解决的困难和问题。这些都需要通过进一步的行政管理体制改革来解决。

　　以随州的大部门制改革为例。李和中教授说，2000年随州进行改革后，政府机构的编制总量从5569名减少到5134名，精简435个行政编制，精简率达8%；市本级的行政编制仅860名，跟周边地市相比少了三分之一左右。但后来，该市行政机构不减反增，9年中增设了9个部门，没能完全摆脱“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的怪圈。

　　李和中指出，当年随州市大部门制改革运行到一定程度以后感觉到和上面对口工作有一些困难。另外，随着干部逐步的成长，就形成了一股“干部安排空间”的压力，要求向其他部门看齐，向其他地市看齐，要求回归全面对口。这些具体的问题也都需要在深化改革中进一步解决。

　　对于大部门制改革的进一步推进，湖北省编办指出，首先需要建立大部门内部的协调与管理机制问题。大部门体制下，一个部门内设机构和下设机构不可避免地增多，管理范围变广，如何对部门内部实施有效管理，如何建立起协调和内部沟通的机制，是一个非常现实的问题，特别是大部门体制下的行政首长如何对下辖的具有相对独立职能的机构实施有效管理问题需要研究。

　　其次，大部门体制下决策机制与监督机制的强化问题。我国传统的政府权力配置，实际上是以执行为核心的结构。相对来说，决策与监督运行得非常不到位。大部门体制的框架下，专家、公众、相关利益群体参与行政决策的途径如何保持畅通，需要认真考虑。实行大部门体制后，部门职能领域变大，权力与职责相应增多，如何实施有效监督，也是一个难点。如何把有效监督最终落脚到法律制度上，防止把外部协调变为内部协调、把监督架空，怎样明确权力的边界与底线并确保监督的开放性、完备性等，都是应予认真考虑的问题。

　　由于大部门体制是政府结构和运行机制的深刻变革，涉及政府部门领导层级的设置、管理与协调机制的确立、权力监督与利益的调整、集权与分权关系的处理等等诸多问题。付明珠表示，在深化大部门制改革上，应当坚持试点先行、分步实施、系统设计的原则，既不可能一步到位，也不可能毕其功于一役，只能是循序渐进、积累经验，逐步探索。