《瞭望》文章：云南：大部门制促转变

　　机构改革并非一味地撤并机构，撤并是手段而不是目的，目的还是要转变政府职能、提高行政效率、方便群众办事

　　文/《瞭望》新闻周刊记者伍晓阳

　　“谁来管机场周围禁止放孔明灯和养鸽子？谁来协调民航系统(包括机场、航空公司、油料公司和空管部门等)与地方政府的关系？”

　　云南是一个航空大省，拥有民用机场12个，投入使用的民用机场数量位居全国第一，云南机场集团年旅客运送量居全国第四位。而随着云南建设我国面向西南开放的桥头堡战略的实施，云南民航业还将迎来更大的发展，机场数量将增加到20个以上。

　　但是，在交通运输领域，云南省级政府并不具备民航方面的行政职能。“谁来管禁放孔明灯和养鸽子”这样的具体问题正在对云南的机构改革提出新的要求。

　　云南省编办机关处处长尚敏告诉《瞭望》新闻周刊，当前云南省编办正在开展一个民航机构管理的课题研究，将对完善相关管理体制和机制提出对策建议。随着改革的探索和深化，这些具体问题有待得到明确答复。

　　“当前云南的政府机构改革已近尾声，其中省政府机构改革在2009年已经完成，州市和县级政府机构改革比原计划延迟，乐观估计将在2011年2月结束。”云南省机构编制委员会办公室有关负责人告诉本刊记者。

　　上下大体对应

　　原定2009年完成的此次地方政府机构改革，实施进度比预计要慢。本刊记者从云南省编办获悉，云南省政府机构改革工作于2008年9月启动，改革方案当年12月底获得中央批准，是最早被批准的省份之一。但由于种种原因，原计划2009年6月完成的省政府机构改革，延迟到当年下半年才告结束；原定当年底完成的州市和县级政府机构改革，则至少要延迟到今年2月。

　　“主要是受到党委政府中心工作转移的影响，比如应对国际金融危机和抗击百年一遇特大干旱，这都是原来意料之外的。”云南省编办有关负责人表示。改革进度比原计划要慢一些，但各项改革任务仍在有序推进。已经完成的省级政府机构改革，顺利实现了既定的改革目标任务。

　　探索实行职能有机统一的大部门体制，是云南省政府机构改革的突出特点。云南省编办副主任郭华介绍，参照国务院机构设置，云南省对省级政府机构进行了相应调整：组建省工业和信息化委员会，整合原来省经委、省信息产业办、省国防科工办的职责；组建人力资源和社会保障厅，整合原来省人事厅、劳动和社会保障厅的职责；此外还组建交通运输厅、住房和城乡建设厅、环境保护厅，将省食品药品监督管理局调整为部门管理机构，由省卫生厅管理。

　　在这次改革中，云南根据因地制宜的原则，对部分省级机构进行了调整，使机构设置更加合理。

　　比如，组建由省发改委管理的省能源局，整合了原来省发改委、省经委、省煤炭行业管理办公室等部门在能源管理方面的职能。撤销省煤炭行业管理办公室，其原来承担的煤炭发展战略、行业规划职责划入省能源局，指导煤炭生产、技术改造的职责划入省工业和信息化委员会，煤炭安全监管职责划入省安监局。撤销省经济合作办公室，其原来的经济合作发展规划职责划入省发改委，滇沪对口帮扶的职责划入省扶贫办，招商引资职责划入省商务厅，在省商务厅下设事业单位性质的招商合作局。将省政府法制办、省粮食局由部门管理机构调整为直属机构；省政府研究室由直属事业单位调整为直属机构等。

　　改革后，云南省政府设置工作部门42个，其中办公厅和组成部门25个，直属特设机构1个，直属机构16个；另设置部门管理机构6个。

　　“在州市和县级政府机构改革中，云南坚持职能上下大体对应和体现地方特点的原则，积极探索大部门制，同时严格政府机构限额管理。”云南省编办地方处处长艾军介绍，云南要求各州市统一设置了民族和宗教工作机构，统一将扶贫办由议事协调机构的常设办事机构调整为政府工作部门。有的州市还因地制宜设置了一些特色机构，如以普洱茶产业闻名的普洱市设置了茶业局，盛产中药三七的文山州设置了生物资源开发和三七产业局。

　　艾军告诉本刊记者，由于政府机构数量的限额从上到下逐级减少，各州市和县加大了机构整合的力度，尤其在大文化、大农业等方面。如昆明市组建了文化广播电视体育局，保山市组建了文化广电新闻出版局，昭通市和西双版纳州组建了文化体育和新闻出版局；在大农业方面，除了畜牧业较为发达的保山市保留了畜牧兽医局为工作部门外，其他15个州市均将畜牧兽医部门职能整合划入农业局，在农业局加挂畜牧兽医局牌子。

　　着力理顺部门职责关系

　　“九龙治水，还治不好水”这类俗语批评的是行政管理体制中部门职能交叉、政出多门等问题。多年以来，地方政府对经济活动干预过多，行政成本高、运行效率低、群众办事难等问题饱受诟病。

　　针对这些问题，云南省编办机关处处长尚敏介绍，在制定省政府机构改革方案之前，云南省编办开展了为期半年的专题调研，共梳理出关系国计民生、阻碍经济发展和长期职能交叉、关系不顺的24个突出问题。在部门“三定”(定主要职责、定内设机构、定人员编制)工作中，紧紧围绕转变政府职能这个核心，逐一落实各部门职责调整事项，解决职责不顺畅、不适应、不清晰等难点问题。

　　云南省政府各部门共取消、下放和移交了80余项职责和行政审批事项，新增和加强了116项职责。尚敏分析说，总体上看，省政府各部门在宏观管理和国计民生方面的职能进一步强化，微观干预和行政审批方面的职责进一步弱化。

　　“政府机构改革并非一味地撤并机构，而是根据转变政府职能、提高行政效率、方便群众办事等要求，该取消的职能要取消，该削弱的要削弱，但是该加强的职能也要加强。”尚敏告诉本刊记者，云南省政府机构改革实现了三个“更加注重”：一是更加注重经济社会发展，加强了省级部门在发展规划、政策法规、能源资源、市场监管、经济分析等方面的职能配置；二是更加注重民生改善，加强了促进就业、环境保护、食品安全、社会保障等涉及群众切身利益的职能配置；三是更加注重维护社会和谐稳定，突出执行和执法监管职责，理顺了政法机关内部管理体制和运行机制，加强了依法行政。

　　通过此次改革，政府各部门职责关系得以理顺，机关运行机制进一步完善。云南省编办在“三定”工作中，明确了省政府49个部门承担的380多项主要职责，同时对节能减排、经济运行、综合运输体系、食品安全监管、高校毕业生就业管理、水资源保护和水污染防治、动漫与网络游戏管理等30余项涉及多个部门的职责进行了分工明确，完善了部门之间的配合协调机制。比如农村劳动力培训和转移就业工作，云南省就明确了由省委农办牵头，省人力资源和社会保障厅、省农业厅、省扶贫办分工负责具体实施。

　　“职能交叉肯定是有的，但比以前少多了。而且在职能交叉的地方，我们明确了一个牵头部门，其他相关部门配合。”尚敏举例说，比如一瓶矿泉水，大肠杆菌超标是归卫生部门管，而大肠杆菌的标准制定则是质监部门管；又比如一条河，水资源保护是环保部门的事，水文是水利部门的事，从河里采砂采矿则归国土部门管。这与其说是职能交叉，不如说是职能关联度较高，有关联但不重叠。

　　云南省编办副主任郭华介绍，各部门“三定”方案均在省政府电子政务网站及各部门网站上公布。结合在全省开展的法制政府、责任政府、阳光政府和效能政府建设，各部门加强内部监督制约，提高服务水平和办事效率，使机关运行机制进一步完善，部门履行职责更加科学合理和高效。

　　部分领域机构改革尚待深化

　　本刊记者采访了解到，云南省这一轮地方政府机构改革已临近尾声，但在交通运输、综合执法、食品药品监督等领域，政府机构改革仍有待探索和深化。

　　比如，在综合执法方面，云南有些州市开展了综合执法的探索。如昆明市成立了综合行政执法局，还有州市在城建部门成立综合执法机构。据艾军介绍，综合执法机构类似于便民服务中心，不同的是便民服务中心定点提供“一站式”服务，而综合执法机构是主动地走出去执法。这种做法有利于减少群众对执法人员的抵触情绪，但目前没有法律支持。

　　再如，省药监局变成了省卫生厅管理的副厅级机构；在州市一级，药监局也划给了卫生局管理，但级别仍然是正处级；在县一级，药监局都属于县政府的一个工作部门，与卫生局是平行关系。也就是说，药监部门在省、州市、县情况都不一样，这种局面今后可能会进一步改革。

　　此外，在云南州市和县级政府探索的大文化、大农业等领域的大部门制，能否向更高层级的政府机构中推广？尚敏和艾军等人认为，根据不同层级政府的功能特点，基层政府更有条件探索实行大部门制，比如云南多数州市政府机构限额为32个，中小县的政府机构限额为16个到23个，这就意味着基层政府的机构设置要更精简，一个部门往往要对口上级政府多个部门。但对省级政府来说，推广这样的大部门制有没有必要，仍需深入研究论证。

　　“机构改革并非一味地撤并机构，撤并是手段而不是目的，目的还是要转变政府职能、提高行政效率、方便群众办事和推动地方发展。”尚敏最后说。