慈善立法现状不容乐观

　　慈善事业的定性、机构的地位、运行方式都不明确

　　【新闻背景】

　　目前，我国没有一部统一的慈善事业法，涉及慈善捐助的法律多散见于行政法律规章中：红十字会法、公益事业捐赠法、基金会管理条例、基金会信息公布办法、救灾捐赠管理办法、民办非企业单位登记管理暂行条例、个人所得税法实施条例，以及财政部、民政部等制定的行政规章。目前规定的主管部门是否适合管理慈善机构？是否有违慈善事业作为民间的、社会的救助本质？法律空白亟待填补。

　　记者：我国慈善立法的现状如何？

　　郑功成：进入本世纪以来，慈善立法工作已经启动而且步伐从未停止。从2004年呼吁立法，到2006年正式起草慈善事业法，到2008年开始立法研讨，我们原来的预期是在2009年出台慈善事业法，但是没有实现。目前虽有一些有关捐赠的法律规范，但是还不够成熟。例如公益事业捐赠法的可操作性不强，社团登记管理条例从某种程度上来说有些过时。总之，慈善处于较为失范的状况下，加快慈善立法的步伐十分必要。

　　记者：为何近几年来立法进程的步伐有所放慢甚至停滞？

　　郑功成：一个重要的原因在于大家对政府和慈善机构的关系如何处理还有分歧。社会团体登记管理条例要求慈善机构由主管部门来管理。从理论上讲，慈善机构不应由主管部门来管理，但是如果突然放开约束，很多人担心慈善事业会失控。如今，少数慈善机构存在以慈善为名而牟利的现象，比如“义演不义”、“义卖不义”。这类事情虽然不多，但足以打垮人们对慈善的信心。大家不知道政府和慈善机构的关系应该怎么处理，由主管部门来管理，又有违慈善事业作为民间的、社会的救助本质。

　　第二是政府和社会的责任边界不明晰。比如，希望工程建校舍，这应该是政府的责任，不是慈善机构的职责，这种责任要逐渐由过去政府没有承担全部责任过渡到由政府承担全部责任，慈善事业发挥作用的空间和领域才能得以扩展。

　　第三，存在着“先确立基本的社会保障法，再制定慈善事业法”的思维定式。社会救助法与慈善事业息息相关，互相影响，因而社会救助法的立法被认为应该先于慈善事业法。实际上，社会救助法的出台已经停顿了近两年，社会救助法的相关条文没有达成足够的共识，这也在一定程度上拖了慈善事业立法的后腿。

　　记者：慈善事业法立法停滞，阻碍来自哪里？

　　郑功成：最大问题是慈善事业的定性——它是社会分工的需要，慈善机构不是道德机构。第二是它的地位。它是否具有独立的法人地位，要由法律来赋予。再者，是慈善事业的运行方式问题。在国外，慈善机构的责任边界很清楚。慈善机构应该干什么，怎么运行以及运行经费，捐款人的权利和义务，慈善机构的权利和义务，监管部门的权利和义务，都需要通过法律来严格规范。另外，在我国，慈善机构没有实现行业自律，目前还处于一盘散沙的状态。

　　慈善立法如何完善

　　制定专门的慈善事业法，明确政府和慈善机构的关系

　　【新闻背景】

　　1998年施行的国务院《社团登记管理条例》要求，慈善机构必须有业务主管单位，这是对慈善机构的独立法人地位的一种损害；1999年施行的公益事业捐赠法，对公益机构确立了税收优惠，但缺乏详细解释，导致优惠措施的操作性不强。

　　记者：针对我国慈善法制的现状，您认为应该如何完善？

　　郑功成：首先，制定专门的慈善事业法，立法中应突出慈善机构。慈善机构是慈善事业的主体，确立其独立的法人地位，明确其性质和运行规则，有助于慈善事业的独立发展。在如今国家立法滞后的情况下，地方立法可以先行，通过地方性法规规范慈善机构的运行，有利于当地慈善事业的发展。

　　第二，取消慈善机构需要有主管单位的明确规定，否则，难以维护慈善机构的独立法人地位，也难以让慈善机构在自律的条件下良性发展。没有大量自立、自强的慈善机构，就不可能有发达的慈善事业。

　　第三，明确政府和慈善机构的关系。政府是规制者，提供运行的依据和标准；政府是监督者，监督慈善机构是否依法运行，从而保持它的良性运转；政府是支持者，支持包括对慈善机构采取的优惠政策，对在慈善事业中有贡献的人或机构的褒奖。另外，在我国慈善事业没有发展成熟的条件下，政府还扮演着协调者的角色，保障慈善事业稳定有序发展。

　　第四，强化处罚机制，对慈善事业中的违法犯罪行为严加处罚，特别是防止企业、个人或社会团体借慈善之名行逃税之实。慈善立法还应该禁止无序的慈善活动，即并非任何机构和个人都可以募捐或举办慈善活动，它必须纳入正常有序的慈善活动并通过合法的慈善机构来进行。

　　另外，社会保障立法和慈善事业的立法步伐都应该加快，所有的社会保障都应从长期的、试验性的状态转为定型和稳定的阶段。如果在社会救治法还不太成熟的条件下，我们可以尝试通过法规、政策等方式来进行规范立法，让慈善事业立法先行出台。