溢油事件考验中国的环境法治，专家称已错过最佳的起诉时机，农业部和渔民维权有难度

　　6月初，中国渤海湾。碧海蓝天下一片宛如蝴蝶翅膀的油膜，开始游弋在中国面积最大、产量最高的海上油田——蓬莱19-3油田B平台的东北方。

　　直到半个月后，渤海湾溢油事件才通过网络引发公众的关注，截至9月6日，溢油累计污染了5500多平方公里海水，被称为中国版的“墨西哥湾漏油”事件。

　　一方是全球第五大能源企业、排名美国第一的石油巨头康菲，一方是国家海洋局、农业部以及沿海渔民，法律，已经成为解决这起重大突发事件的最佳途径。

　　值得关注的是，海洋污染事件该如何起诉？难点何在？前景如何？中华全国律师协会环境与资源法专业委员会委员夏军的专业观点值得聆听。

　　“不时可以看到已死的水产漂浮在海面上，海滩上的油污随处可见。”曾亲身前往康菲溢油现场的环保人士邵文杰对这幅场景记忆深刻。

　　康菲：

　　第一家“吃螃蟹”的外企

　　溢油事件对海洋生态的破坏无需赘言，沿海的渔民也损失惨重。据邵文杰观察：“山东的虾爬子、河北的扇贝，今年估计都不能吃了。”

　　这场灾难的“罪魁”是美国康菲石油公司，它是全球第五大能源企业，在美国石油行业排名第一。1983年，康菲石油中国有限公司(注：以下简称“康菲中国”)成为第一家在中国发现海上石油的外国公司。

　　1994年，康菲中国跟中海油签署合同，获得了渤海湾某一区域的勘探权。1999年，康菲中国发现“蓬莱19-3”海上油田，根据协议，中海油占51%的股份，康菲中国占49%的股份。

　　这片中国面积最大、产量最高的海上油田是康菲在中国最大的利润来源。

　　傲慢：

　　“赚钱第一”，继续作业

　　事发之初，康菲中国不仅态度傲慢、拒不道歉，而且在事发海域继续作业。国家海洋局多次发出通知，催促康菲中国彻底排查溢油风险点、彻底封堵溢油源。

　　7月1日，康菲中国声称已经控制了渗漏点；但事实上，此后两月仍有原油溢出，而且，康菲中国和中海油就漏油面积、溢油总量等问题描述的事实与国家海洋局提供的数据相去甚远。

　　中海油迅速与康菲中国“划清界限”，表示：“康菲中国负责开发管理油田；中海油只参与工作计划和年度预算的制定，大型投资及重大变更的审批，并督促作业者履行石油合同。”国家海洋局认定康菲为此次溢油事件的责任承担者。

　　9月5日，在巨大的舆论压力下，康菲致歉并关闭了这片它在中国的“聚宝盆”。然而，9月7日溢油隐患仍未被彻底排除，“严控渤海湾地区新上石化项目”成为国务院会议的议题。

　　后续：

　　康菲该赔多少钱？

　　事件本身迟早会平息，但由此带来的损失该由谁埋单？前日，康菲中国在发给本报的新闻稿中提到，公司将“为事件造成的任何损害提供公平合理的赔偿”，但并未透露更多细节。

　　五年前，渤海湾也曾发生过漏油事故，河北、山东诸多养殖户的水产损失惨重，那起事件最终通过法律途径得到了较好的解决。

　　当时受理该案的中咨律师事务所律师夏军回忆说：当年的事件发生后，山东省及时进行了鉴定，地方政府也支持走司法途径，受损的部分渔民比较顺利地获得了赔偿。他认为，眼下这场溢油事件，山东省取证充分，索赔也会比较顺利。

　　据了解，国家海洋局已经公开选聘法律援助机构，将于近期对康菲中国提起诉讼。

　　对话夏军

　　“渔民面临取证不足问题”

　　夏军：中咨律师事务所律师，中华全国律师协会环境与资源法专业委员会委员，是我国为数不多的有代理海洋污染案经验的律师之一，他曾代理2006年渤海溢油污染的索赔案，并成功地为六家养殖场争取到了渔业损失补偿。

　　起诉迟：

　　农业部还没动静

　　广州日报：从律师的角度，你怎么看待这起溢油事件？

　　夏军：事件造成的损失很大，应该提起诉讼。据我了解，国家海洋局近期将启动诉讼程序，但最佳起诉时机已经错过了。

　　事件被披露后，康菲耍赖，隐瞒真相。长达一个月行政介入不奏效，当时就应该起诉。走司法途径，不只是为政府索赔，还有责令康菲迅速整改的震慑作用。

　　行政机关力度不够大，纵容了康菲，导致它堵漏不尽力，发布虚假信息欺瞒大众。一旦启动司法程序，康菲如果不尽力堵漏、继续撒谎，公司高层可能面临铁窗之灾。这将有极大的震慑作用，试想：如果把一名康菲的负责人抓进去，看他老实不老实。

　　广州日报：海洋局为何不选择在8月初起诉？

　　夏军：我无法理解。或许，8月初准备还不够充分，诉讼索赔项目还不明细。但其实起诉后是可以申请追加和变更赔偿主张的，司法机关权力很大，完全可以采取诉讼中的这些保全措施。

　　在事态的发展中，就应该起诉，这能够及早遏制康菲不作为的恶劣行径，从而让环境损害降低到最低点。当然，现在去索赔，也是一件好事。

　　但海洋局只就生态损失索赔，这跟渔业生态和渔业养殖索赔是两回事。农业部目前还没行动。

　　渔业资源、渔业生态的索赔应该由农业部提出，渔业养殖损失诉讼则由个体渔民提出。但是现在却面临证据不足的问题，因为海洋局评估海洋生态损害等前期工作没做好。尤其是河北，污油从山东漂到了河北，但是河北的海洋部门、渔业部门无所作为，这就导致了河北索赔证据不充足。

　　海洋局：

　　应该连带中海油一起告

　　广州日报：如果索赔，完整的诉讼程序应该是怎样的？

　　夏军：海洋污染诉讼，要先确定诉讼主体。简单来说，在中国，诉讼主体是行使海洋环境监督管理权的部门：环保部、国家海洋局、中国海事局、农业部、军队环保部门。除了这五大部门作为诉讼主体代表国家向责任方提起诉讼外，个体渔民也可作为诉讼主体提出养殖损失的索赔。

　　至于赔偿责任的承担者，《海洋环境保护法》规定“谁污染，谁赔偿”。原告、被告确定后，搜集证据、确定损失，从而确定被告赔多少。最后向事故发生地、主要损害地的海事法院提起诉讼。山东是事故的发生地和主要损害地，山东海域归青岛海事法院负责，这起案件应该由青岛海事法院审理。

　　我觉得国家海洋局应该中海油、康菲一起告，只起诉一家不公平，共同起诉比只告一家主动。中海油很难置身事外，不可能只参与利益分割，却不承担责任。

　　诉讼难点：

　　财政部未安排相应预算

　　广州日报：这类诉讼有哪些难点？

　　夏军：中国在这方面的法律相对健全，观念、体制、机制才是生态索赔的三大障碍。

　　在观念上，(我们)长期以来形成了依靠行政力量解决问题的思路，碰软不碰硬。

　　体制方面，中国确立了“五龙治海”(环保部、国家海洋局、中国海事局、农业部、军队环保部)的多头管理体制，容易发生一种互相推卸责任、互相打架的不正常情况。五大部门有权责分工，但也存在交织，海洋生态索赔的主体有时并不明确，难免发生扯皮和推诿。目前还没有统一的协调部门，体制有待健全。

　　机制方面，国家不鼓励，也不希望个人、行政部门起诉，因此财政部没有安排这部分预算。特别是这种石油污染案件，高额的诉讼费、监测费、调查费不是一般人能承担的，一个亿，十个亿……总体上，国家鼓励通过行政手段索赔，而不是诉诸法律。

　　前景分析：

　　渔民维权难

　　广州日报：你对这次诉讼的结果有怎样的预期？

　　夏军：国家海洋局提起诉讼，有两种情况：只代表山东索赔，不提河北，胜诉可能性很大；或者，代表山东与河北一并提出索赔，河北被驳回的可能性非常大。

　　农业部就渔业资源损失提出索赔，只能提山东海域，把河北“牺牲”掉。河北、山东的个体渔民就渔业养殖损失提出起诉。

　　海洋局在山东将100%胜诉，山东省也可以获得相应的补偿。农业部以及渔民索赔的官司面临证据不足的问题，不好打。就算打赢了，也拿不到什么钱。

　　值得注意的是，河北受影响面积更大，却没有引起相应的关注，具体原因不得而知，但可以肯定，不是取证难度的问题。

　　为什么这次渤海溢油，只管山东，不管河北呢？我猜测，可能是被康菲忽悠了——“溢油范围只在山东，不会介入河北”。现在，现场已经被破坏，错过了最佳的监测时机，现在测海水，肯定达标。

　　展望未来：

　　生态公益诉讼大有可为

　　广州日报：你对未来中国的海洋生态权益维护有怎样的期望？

　　夏军：必须依靠强大的第三方力量——环保组织，维护公共利益。

　　环保组织作为原告提起诉讼的公益诉讼，是一项有效的措施，在国外已经发展得相对成熟，而在中国还没有得到政府和法院的认可，但有发展空间。

　　逐步让环保组织成为生态环境的代言人，我寄望于它们。

　　记者手记

　　信息须公开 调查应主动

　　近年来，渔民在海洋污染事件中无法获得赔偿的事实，并不罕见。

　　这类案件的难点在于污染面积大、涉案人员广，利益纠葛杂、管理部门多、诉讼耗时长、相关费用高。

　　在海洋污染案中，国家海洋局代表国家利益向责任方提起诉讼，胜诉的可能性大，但作为弱势群体，损失惨重的渔民往往无法实现自己的利益诉求。

　　渔民提出索赔，必须有相关的证据与损失评估，要取证和评估，渔民就必须在第一时间知道海域被污染的事实，同时需要专业的设备与高额的费用。

　　在这种情况下，海洋主管部门必须尽到信息公开和主动调查的义务，一方面，让渔民及早获知真相、着手准备维权；另一方面，为渔民提供专业服务。否则，渔民受损时一无所知，知情后不知所措，事后维权空口无凭，利益白白受损是可以预料到的事情。