在中国，界定公益性用地已提到执政党的议事日程。2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》已提出改革征地制度，要“严格界定公益性和经营性建设用地”。

　　早在2002年，国土资源部、监察部《关于严格实行经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让的通知》，已将土地使用权分为经营性土地和非经营性土地两类。规定对于“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性土地使用权”，必须实行招标、拍卖或者挂牌的方式出让，不得划拨。对于其他的非经营性用地，方可通过划拨的方式设立土地使用权。

　　划拨用地的具体事项，则依据《土地管理法》《城市房地产管理法》及《物权法》，严格按照2001年国土资源部制定的《划拨用地目录》进行。该《目录》规定了可以划拨的全部情形，如军事用地、城市基础设施用地、非营利性教育设施用地等共计19类121项划拨用地，全面、清晰地涵盖了符合公共利益的事项。

　　笔者认为，从“经营性用地和划拨用地二分”和“公益性和经营性用地二分”的土地分类角度出发，完全可以《划拨用地目录》为基础制定《公益性用地目录》。

　　制定《公益性用地目录》的后果之一，就是将“自然终结”目前的地方政府“土地财政”模式。因为公益性用地同划拨用地的基本重合，意味着须建立这样的征收制度：凡符合目录的，政府方可以进行征收和划拨，不得作为经营性用地出让；凡在目录之外的，政府不得征收，其产权变更应通过市场手段，由用地者与业主公平协商。

　　随之而来的问题是，地方政府“赖以生存”的土地出让金怎么办？

　　从理论上说，土地出让金是根据市场机制配置土地资源的原则，由地方政府将作为经营性用地的土地使用权进行出让获得的收益，但在现实操作中，土地出让金体制却存在许多问题。

　　首先，出让土地的前提，必须是地方政府获得有完整、明晰而无可争议的土地使用权。换言之，地方政府必须经过“先取后予”的程序，方可出让土地使用权。如果采取直接将土地卖给开发商的“毛地招拍挂”方式，就会涉嫌违法处分公民的财产。近年来，一些地方采取先行征收土地使用权，土地进行“整理储备”后再“净地出让”，带来的问题是：土地储备和公共利益是两种性质的概念，前者不应成为征收的理由。合理的土地储备制度，应该是按照公平协商的市场原则，以收购一些废弃的工厂或破败的社区的方式获得储备用地。

　　其次，土地出让金体制客观上造成了“土地财政”绑架地方政府的后果。1994年分税制改革造成了一些地方的财政困难，1998年后，随着土地出让金全额归地方政府所有，加上建筑业税、房地产税和耕地占用税占到地方税收60%，形成了所谓“土地财政”。这导致地方政府过度依赖房地产业，而作为房地产业核心的土地供应，又依赖强制性征收，即国家机器的直接介入。

　　第三，土地出让金体制存在着不可持续性。在农村征地的途径之外，获得土地出让金的主要渠道是旧城改造。随着各地若干年内“完成旧城/危旧房改造计划”的实施，可改造的“旧城”、“危旧房”、“城中村”、“城中厂”越来越少，加之18亿亩耕地红线，必将造成土地出让金的不可持续性，最终带来城市财政，进而是经济发展的不可持续性。

　　一些地方开始大拆新中国成立后建设的楼房的倾向，已经释放出值得忧虑的信号。首先，对结构安全的楼房大举拆除是对资源的极大浪费。另外，目前的单元楼小区，大多是计划经济时期通过福利分房形成的单位制社区。对其行使征收权，将会面临单位制社区更有组织、更加强大的对抗，这势必引发与日俱增的社会安全风险。

　　可见，现行的携带社会冲突“基因”的土地出让金体制，不仅造就了地方财政的畸形，也诱发了地方政府不适当的行政行为，必须加以改革。