捐款是追求一种满足感和幸福感的行为。目前层层“派捐”的方式就丧失了募捐给人的这样一种精神满足，而且，这样的做法的后果则是钱的去向并不明朗，也让捐款人不放心。

　　我国的慈善事业在发展过程当中有不清晰的地方，就是其定位，也就是说慈善事业到底是民间事业还是政府管理的事业，迄今为止还没有一个非常清楚的共识。

　　一方面是民间慈善力量遭受冷遇，另一方面是善款是否合理使用的监管缺位——有业内人士指出，制度环境的不完善给慈善事业的成长带来了极大制约，打破慈善事业垄断的关键仍在于立法

　　□　视点关注

　　法制日报记者  杜 晓 法制日报实习生 蒋新军

　　今年9月29日，一场在北京某酒店举办的私人聚会，将成为民众猜想、质疑与期待的焦点。这场被中国民众戏称为中国富豪“超级鸿门宴”的聚会，是由来自美国的两位顶级富豪比尔·盖茨与沃伦·巴菲特发起的。

　　自今年9月初传出巴菲特和盖茨要来中国的消息以来，国内媒体就开始热切关注其动向，他们此行来华是否“劝捐”成为众人关注的焦点，而中国富豪们反应不一的表现也引发了新一轮关于中国富人做慈善的热烈讨论。

　　另一方面，影星李连杰首次对外坦言，他所创立的壹基金计划可能面临中断。消息传出后，引起了社会的强烈反响，民间慈善所遭遇的尴尬让更多人开始思考中国慈善事业长期以来所面临的制度问题。

　　业内人士普遍认为，从整体看，中国慈善事业的发展水平还比较低，中国慈善事业的健康发展亟待制度的完善。

　　“裸捐”背后的制度考验

　　今年6月中旬，盖茨和巴菲特率先在美国发出“捐赠承诺”；8月4日，盖茨和巴菲特共获得近40位资产超过10亿美元富豪的公开承诺。而在今年年初的瑞士达沃斯论坛上，盖茨第一次公开表达了想来中国游说富人热衷慈善的意愿。而9月29日的“慈善晚宴”，将成为盖茨和巴菲特今年中国之行的第一个高潮。然而，这给中国的富豪们带来一个问题：去还是不去？

　　据了解，面对巴菲特和比尔·盖茨两人“慈善晚宴”的邀请，众多中国富豪选择了避让，当然，也有人积极响应，其中最抢眼的当数江苏黄埔再生资源利用有限公司董事长陈光标，他曾公开表示，将在与“巴比”见面的当晚主动向两人做出“裸捐”承诺，并当场送上捐款“承诺书”信件。

　　陈光标在公开的“承诺书”中写道：“在我离开这个世界的时候，将不是捐出一半财富，而是‘裸捐’——向慈善机构捐出自己的全部财产。”

　　此外，爱国者总裁冯军也在公开表态：“自愿在活着的时候，将个人全部财产逐步捐献给社会，用于公益和慈善事业。”

　　著名影星周润发也表示，死后将捐出99%财产回馈社会，周润发说：“我什么都不想带走。”

　　陈光标更是在其微博(http://t.sina.com.cn)中透露，目前已经有近百名企业家通过来信、来电、传真的方式响应“裸捐”的号召。

　　对于这种慷慨的“裸捐”行为，中国社会科学院社会政策研究中心秘书长唐钧向《法制日报》记者评价道：“我觉得很好。不过他们这只是一种个人行为，这种行为值得倡导，但很难说一定会对别人产生什么影响。因为慈善是一种全然的个人行为，完全是自愿的，我们也不用借此造成一种社会逼捐的气氛。”

　　在一种浓郁的个人英雄主义慈善氛围背后，是近一段时间来层出不穷的“诈捐”事件，章子怡、余秋雨、成龙等有影响力的名人纷纷身陷“诈捐门”。

　　唐钧认为，中国现阶段的慈善事业还处在一种粗放、原始的阶段，商业力量、财富阶层虽然在参与慈善事业的各种主体中显得分外耀眼，但受各种因素影响，他们所起的作用实则有限，而他们自发性的慈善行为也体现出比较强的随意性。现在大多数人的捐款情况都是“感性募捐”，而感性的捐款方式由于后续工作不到位就会带来一些麻烦，因此对于各种“诈捐”风波也要具体问题具体分析。

　　“有些明星可能在一些场合和气氛下头脑一热或者出于炒作轻易立下承诺，将来却难以落实，这样反而不好。另外社会上喜欢比较谁捐得多捐得少，这种逼捐的氛围不利于真正的慈善。社会总是一点点走向理性和制度化，社会捐款不是越多越好，募捐得太多却用不完也是个浪费。所以我提出一个概念是‘理性募捐’。”唐钧说。

　　事实上，自2008年以来，地震、雪灾、泥石泥等突发事件引起的重大灾情同样对我国的慈善事业提出了很大的挑战，人们在一次次慷慨解囊的同时，最为关心的是自己的爱心是否用对了地方。

　　东南亚华侨施乃康在玉树地震之后不顾身体和年龄，亲自驾车48小时前往玉树。他曾公开向媒体表示：“我就是想实地考察一下，我就是想亲眼看着捐出去的钱能变成一所学校立起来。”

　　“捐款是追求一种满足感和幸福感的行为，幸福感一般有3个层次，第一个是物质层次上的满足，叫满意度；第二个是精神方面的，这个层次具有不确定性，比如两个一无所有的恋人在热恋中也会感到幸福；第三种叫利他主义，就是通过帮助他人来满足自己心理上的幸福感，这是幸福感的最高层次，募捐就是满足这个层次的。捐款人最关心的是自己捐出去的钱给谁了，起了什么作用。像陈光标就是一个典型的例子，他的精神我很赞成，但方式我不是很赞同，因为效果不一定好。”唐钧说。

　　唐钧认为，目前层层“派捐”的方式就丧失了募捐给人的这样一种精神满足。但是，这样的做法的后果则是钱的去向并不明朗，也让捐款人不放心。“从国际经验来看，募款究竟用在哪，给谁了，是用在建房子还是看病，这些很细致的方面都是要做到的，这样下次大家才会愿意再捐。现在我们的募捐方式太粗糙，大家只知道钱给玉树了，但到底怎么用的根本不知道。政府的工作做不到太细，他们差不多把捐款和财政拨款同等看待了。所以民间力量的介入很重要，他们能够把这个事做细”。

　　一位知名慈善人士曾归纳了灾后捐款“四不见”：一是捐赠人看不见捐款到底用在哪里；二是灾区群众看不出哪些是捐款；三是灾区政府看不到捐款在哪里；四是民间公益服务看不见。这“四不见”或许不具有代表性，但却反映了人们对慈善机构的公信力和效能的担心。

　　慈善事业定位仍不清晰

　　采访中，《法制日报》记者所接触到的业内人士均认为，大力推进民间慈善力量的发展，打破慈善事业垄断是目前社会关注的焦点。

　　“世界上的慈善模式，我归结了4种：一种是政府办事政府掏钱，这包括社会福利在内，这就是所谓福利国家的模式；一种是民间办事民间掏钱，比如美国；一种是民间办事政府掏钱，如香港地区；而我们的模式比较怪，是政府办事，民间掏钱。比如上次的玉树地震，大家把钱交给青海省政府来统一使用，我觉得这已经不是通常意义上的社会募捐了。而这就是最大的制度问题。”唐钧直言中国慈善模式存在有关部门干预太多的问题。

　　中国社科院社会政策研究中心副主任杨团则认为，“我们的慈善事业在发展过程当中有不清晰的地方，最不清晰的就是定位，也就是说慈善事业到底是民间事业还是政府管理的事业，这件事情迄今为止还没有一个非常清楚的共识”。

　　业内人士介绍，慈善事业定位清晰的一个表现形式就是专业化，而成立基金会则是慈善专业化的首选。

　　据了解，在中国，慈善基金分为公募和非公募两种，公募基金有权向公众募捐；而非公募基金无权向公众募捐。在美国符合条件的民间非营利组织，都可以登记成为“慈善组织”，注册之后只有税务部门监管。

　　中国目前尚无民办公募慈善基金会成功的先例。赫赫有名的“壹基金计划”是李连杰在2007年与中国红十字会签订了一个3年的合约计划建立起来的，所以它虽然暂时能向公众募款，但没有自己独立的账户和公章。所以“壹基金”潜力巨大的手机平台的捐款，因为账户的不独立，而在操作上存在着重大的不便，远远无法实现李连杰最初设计的“每人每月最少捐一元，让小捐款变成大善款”的理想。

　　按照清华大学创新与社会责任研究中心主任邓国胜的解释，一个民间慈善基金会要有完备的企业组织架构，有明确的基金使用规定，有稳定的资金保证。而公益性，在英国2008年1月正式发布实施的《慈善组织公益性指南》中，慈善委员会提出了判定慈善事业或组织的公益性质的两项基本原则：有益性原则和公众性原则。比尔·盖茨基金会就是一家兼具事业标准和公益性标准的民间慈善组织。该基金会共有工作人员216人，包括儿童健康顾问、公众健康管理专家、律师、财务人员等。类似于这样的慈善基金会在美国有160万家。

　　而据不完全统计，中国目前登记注册的民间慈善组织不超过200家，且相当一部分还不是纯粹意义上的民间慈善组织。根据1989年颁布、1998年修订的社会团体登记管理条例，社会团体必须要有业务主管单位，并对业务主管单位负责，而主管单位只能是政府机构或政府授权的机构。所以目前对慈善组织的监督主要是行政监督。在中国目前只有极少数慈善机构获得了政府的特别许可，有权开出可以得到政府财政部门认可的捐赠证明。

　　曾参与慈善立法的杨团表示，目前，慈善公益组织虽然不是由政府成立，但在行政上仍归政府部门管辖。会长、秘书长由政府任命，这与理事会权限无疑形成了冲突。

　　立法须先明确慈善意义

　　一方面是民间慈善力量遭受冷遇，一方面是善款是否合理使用的监管缺位——有业内人士指出，制度环境的不完善给慈善事业的成长带来了极大制约，打破慈善事业垄断的关键仍在于立法。

　　唐钧认为，从“构建和谐社会”的高度看，发展慈善事业是符合构建和谐社会的内在要求的，因为它能弱化因贫富差距带来的社会不公，均衡社会财富，缓解社会矛盾。捐款和慈善事业是在传统分配制度基础上再一次分配，是除了基于市场的第一次分配和基于税收和财政的第二次分配之外的所谓第三次分配。这种出于良心和自愿的非强制性的分配是对财富的再一次平衡。所以，必须从立法上对慈善事业进行保障。

　　事实上，慈善立法在我国已历经数年。早在2004年全国民政工作会议指出，要加快慈善事业步伐，完善和落实税收减免等优惠政策，要加强慈善组织的能力建设，提高慈善机构的知名度、公信度，创新募捐方式，建立长效机制。

　　据了解，2004年，国家颁布实施了一些新法规，如国务院颁发的基金会管理条例正式施行，民间成立基金会和慈善组织的门被打开了，很大程度上促进了“慈善文化”的发展。

　　在2005年的政府工作报告中，首次提出国家要“支持慈善事业的发展”。但是，至今中国尚无一部全国性的慈善法。仅有江苏于今年5月正式出台了一部地方性的慈善法规；此外，湖南亦于日前出台了一部关于募捐方面的地方性条例草案，该草案扩大了公募的募捐主体资格。在国家层面上，慈善法第一稿早在2005年就已经完成，后来几经修改，至今仍有许多根本性问题尚未形成完全的共识。

　　据了解，当前，社会各界对慈善立法关注的焦点，一方面是公益慈善机构的登记与管理问题，另一方面是募捐中的主体资格以及捐献的规范等问题。这两个方面都涉及慈善的本质问题，即慈善是依赖政府，还是依赖民间。此外还有慈善机构的透明化管理。由于立法牵涉面复杂，所以让一些条件比较成熟的地方在慈善立法上先行先试成为可以尝试的手段。记者获悉，民政部已经明确要求广东在这方面先行一步。

　　对于真正阻碍慈善立法的难点，唐钧认为，首先一定要解决的是意识问题。“立法不出台的原因有很多，但最主要的是对‘为什么募捐？’这一点认识不足。慈善事业归根到底是要做事，很具体的事，比如帮助某个老人，需要做这些事但力量不足时，便要去募捐。但是很多募捐都缺乏细致的工作，在慈善的问题上模糊的地方太多，不处理好这些问题，立法不如不立，立完以后改起来反倒麻烦了。像某些地方政府要职员把一个月的工资捐出来，这是不对的。所以如果要立法必须把慈善的意义搞清楚”。

　　杨团也认为：“到底政府和慈善的关系是什么，还没搞清楚。青海玉树的善款，为什么当地政府觉得理所当然就应该自己管，值得深思。一些基本的原则和概念，政府和民间还没取得共识。”