县政是中国政治“稳定器”

　　“知屋漏者在宇下，知政失者在草野”，县级政权的效率和稳定影响整个中国政局。

　　本刊记者/王维博  文/舒琳 

　　自秦设郡县以来，县级政权虽处基层，但少有变动，像基石支撑历代政权大厦。作为一级基层政权为何能绵延2000余年不绝？其在中国政治的格局中发挥了什么样的作用？

　　“从中国行政区划角度看，县是最重要的，一是因为县的历史悠久，二是由于县制一直被保持。”12月14日，原民政部中国地名与行政区划研究所副所长浦善新说。

　　在接受《中国新闻周刊》采访时，浦善新认为，县级以上行政区划在历史上经历了很大变化，不论是名称、大小，还是数量都有变动。但县制从春秋时期至近代，其名称甚至范围并无太大变化，成为中国社会稳定的晴雨表。

　　皇权不下县？

　　《周礼·地官》和《礼记·王制》载，“县”即王畿，天子所治之地。本意为“悬”，指所属地区直接由天子(王)掌握，以作赏赐。

　　秦统一六国之前，“皇权”采用分级授权方式。由周朝“天子”分封诸侯，诸侯在自己的封地里，再授权给各大夫。

　　授权以后，诸侯只要尽到一定的义务，如岁贡、出兵勤王。天子只维持诸侯之间的公共秩序，如不要自行攻伐等，中央政府几乎不管内政，因此在自己的封地里，诸侯和大夫俨然一个小国王，他们自行征税，自行聘请官吏。

　　许倬云在《从历史看组织》中形容西周这种“分封众建”的关系是总公司和分公司关系。但这种分级授权形式时间一长，就有一个弊端，会产生弱干强枝的政权结构，分公司实力大了，不把总公司放在眼里。周室衰微，诸侯争霸。

　　按史书，周代县大于郡，秦以后县属于郡。许倬云说：“秦朝设郡县，等于不设分公司，而是成立办事处及其代理人，直接向中央负责，地方官的成绩，都是直接向中央政府报告。”这种授权是直接授权，权力只有一个来源——皇帝。而在县之下，则是乡绅治理(自治)，“皇权不下县”即由此而来。

　　民政部中国地名与行政区划研究所原副所长浦善新认为，从秦汉到明清，地方行政体制一直在演变中，但是不管当时的地方行政体制在二级和三级，甚至是四级、五级之间往复交替，县都是最低一级地方行政组织和区划。

　　从北洋政府时期开始，政府逐步将政权延伸到乡镇，至民国时期形成了统一的区乡(镇)行政体系。

　　“乡一级政府规模太小，公共服务不能完全依靠乡一级。地级市范围又太大，因此最基本的公共服务还是要靠县里来解决。”浦善新说。

　　1949年以后，由于乡绅治理的式微，县级政府出于治理及计划经济需要，机构日益膨胀，直至形成现在的“四套班子”和几乎覆盖每个行业的部门机构。

　　同时，随着经济的发展，涌现大量的县改区、县改市，沿续2000多年的县的格局发生变化。据2009年民政部编纂的《中华人民共和国行政区划简册》数据，截至2008年12月31日，中国共有2859个县级行政区划，1463个县。

　　政改从县政破题？

　　“郡县治，天下安”，曾是中国的政治古训。

　　浦善新说，翻开一部中国历史，县作为乡村的头，城市的尾，在整个政治社会结构中始终居于特殊地位。对上，是国家政权的一个台柱、一个支撑脚；对下，则连接着整个社会，是国家政权与社会的一个接触点。社会的矛盾，政权和老百姓的矛盾，都会在县一级首先暴露出来。故此，不少学者提出“中国政治改革应当从县一级破题”的观点。

　　2010年8月20日，中共中央政治局召开会议，全面部署党务公开工作。会议强调进一步提高党员对党内事务的参与度，拓宽党员意见表达渠道，营造党内民主讨论、民主监督环境。

　　这是一个重要信号。浦善新说，无论从中央关于改革的思路来看，还是从近些年来县政改革的实践来看，政治体制改革的突破口已经从党政分开转向党内民主。“政治体制改革的道路就是通过发展党内民主，带动人民民主，最终实现高度的人民民主。”

　　而在此基础之上，如何让这1463个县取得更好的发展，浦善新认为一定要将县的发展放在中国整体政治、经济体制中来考量，从宏观层面进行调整。“县政改革不能光讲县的改革。原来计划经济的时候什么都管，市场经济之下政府要逐步少管，交给老百姓管，或者社会组织来管。关键是要从政治体制、经济体制上改。”

　　二是要调整各级政府之间的权力划分。“在调整权力会遇到利益划分的问题，有些地级政府，甚至省级政府愿意把权力收在手里，现在很多地方推行省直管县，把一部分地级市享受的权力重新划给县里，但一定要给县相匹配的财权、事权，不能走老路，把“省管县”变成“省刮县”。

县权改革的困境与路径

　　我们现在的经济很好，为政治体制改革奠定了一个很好的基础，如果我们利用这个机会好好地推动一下，政治体制改革会更顺当。否则等到经济上的矛盾积累了，再去改就困难了

　　本刊记者/王全宝 文/王迪

　　国家行政学院的许耀桐教授很早就提出政治体制改革应从县政改革开始，而中国社科院于建嵘研究员则通过大量的基层调研得出结论，县政改革到位了，则社会就会安定。

　　近期，两位知名学者接受《中国新闻周刊》专访，畅谈他们眼中的县政改革，分析现实困境，指出突围路径。

　　中国新闻周刊：2008年以来，基层群体性事件频发，激烈程度不断上升。包括你们在内的一些学者提出了“县政改革”。可是为什么要从县级而不是上面开始？

　　许耀桐：为什么要提出县政改革，就是因为县这一级存在很多问题。我认为县政改革已迫在眉睫，我们一定要有这种紧迫感。

　　从宏观上来说，中国自秦朝以来就是以县为基础来治理国家，也就是所谓的“郡县治，天下安”。县政历来为国家领导者所重视，国家领导者只要稍微有历史常识的话，就有推进县政改革的动力。

　　从目前来看，中国改革的特点是渐进式的，反对激进主义、全面开花。因此，我认为从县这一级开始是最好的路径，县级以上的改革涉及面太广，无法驾驭；县以下的乡镇和城乡社区改革，又因其太小，不具有代表性。而县级政府正好适中，有典型的政治体制架构，可以说是“麻雀虽小五脏俱全”。

　　中央、省、地市一级对县政改革也有动力，只有县一级稳定了，上面才会更稳定。另外我们现在政治体制不完善，坦率地讲，在各个层级都有问题存在，中央或省一级的问题比较隐蔽，县一级的问题则完全暴露，不管不得了。

　　于建嵘：为什么要进行县政改革？乡镇一级没有司法权力，是不完整的，而县一级是最完整地直接面对民众的。把解决中国问题的目标定在县级，这是对的。如果把这一级政权改革好了，社会就会稳定。

　　我认为县政改革的目前形势是动力不足，压力很大。面对压力有两种选择，一种是改革，另一种就是想办法把压力“压”下去，现在我们面对压力主要是压，压力并没有变成动力，我认为这是目前最大的问题。

　　中国新闻周刊：从2008年开始，中央把县委书记、公安局长以至县国土局长，几乎县级重要岗位的主要领导“全覆盖”地纳入中央的直训体系之中，这种培训对县政改革能起到多大作用？

　　许耀桐：国家行政学院也承担了对县委书记、纪委书记的培训任务。从培训的角度来说，就是要提高官员的公仆意识，提高他们的行政能力。我认为这个培训作用还是很大的。

　　培训本身就是在分析中国的现实情况，告诉官员改革将遇到的阻力。我们也开出药方，为什么会腐败，因为失去监督；为什么失去监督，因为体制上有问题等等。通过培训让官员领悟只有通过改革，通过权力的公开化才能解决问题。

　　培训总归是培训，认为培训搞好了就能解决所有问题那就太天真了，它不能解决根本体制问题。很多官员经过培训后，认识的确提高了，接受了很多新知识，但回去以后，在原来的体制、机制里想求变，往往会碰“一鼻子灰”。

　　于建嵘：我认为培训是改良，不能算是改革。改革要改变的是权力的来源和结构；培训和教育只能说明它重视，意识到这个问题的严重性，试图通过人的提高来代替制度性的约束。

　　培训就是教育，教育主要改变的是执政理念和执政行为，更加规范一点，这个怎么能叫改革呢？

　　中国新闻周刊：2009年7月，财政部公布的《关于推进省直接管理县财政改革的意见》中写明，“省直管县”财政改革将在2012年底前在中国大部分地区推行，你们认为“省管县”改革是县政改革的方向吗？

　　许耀桐：“省管县”改革也属于渐进式改革，省直接管县的财政背景是，从上世纪70年代末开始到80年代，中央或地方就开始推行市管县，在这个过程中，发现有的市限制了县的发展，形成“小马拉大车”的格局。

　　那么现在从财政改起也是对的，但是财政也还不是省管县的全部，我们还有行政体制。现在县里面的干部首先要跟市里面报，然后才能报到省里面。今后如果“省管县”的话，干部人事权也可以直接由省里面来管。

　　“省管县”，财政体制改革是第一步，今后可能还会有行政体制、政治体制改革，这才是完整意义的“省管县”。

　　于建嵘：我认为，“省管县”是行政体制的改革，它只是解决上下关系的问题，不是一个政治改革。

　　不是渐进不渐进的问题，主要的问题是它没有改变对下负责这个问题，只不过原来是对地市负责，现在要对省里负责，它并没有说要对选票负责。

　　在现行体制的制约下，这种财政单兵突进式的改革，能否顺利进行并达到制度设计目标，我并不感到乐观。

　　中国新闻周刊：作为较早提出县政改革的学者，你们认为县政改革该从哪儿入手？

　　许耀桐：改革的突破口原来有一些，找来找去也不是很准确，县一级改革是综合性的，全面的，最忌讳碎片化、零碎化，一个榔头敲打一个棒子，敲敲就改一下，不敲就又放下了，这是不行的。

　　现在的县级改革主要是单方面的，比如我们选的三个试点搞县权公开，这只是一个方面；还有一些县搞公推直选，是选举方面的一些改革；还有一些县搞党的一些改革，比如党代会的常任制。

　　搞这些改革有益处，但是现在实践证明这些单方面的改革还是在原来体制内运行，效果大打折扣。比如说县权公开，就是告诉大家县权是按照一定的规范来运行，有一定的规则和透明度。但是要进一步问，什么才叫做科学民主的运行规范？很可能现在运行的规范本身就有问题，这就牵涉到更深一层次的政治体制改革了。

　　于建嵘：县级政权怎么改？我认为要从三方面来做：

　　首先，县级政权能不能真正落实《宪法》所赋予的制度上的安排。比如做实人大代表选举。

　　其次，县政长官能不能真正拿到人大来选，而不是组织的调派。

　　再次，进行司法改革，树立司法权威。我觉得司法制度的改革是目前改革中的关键问题，中国要解决刚性稳定所带来的社会问题，非常重要的就是一定要有司法改革。

　　要用司法权制衡基层政府。我认为，对地方县级政府一方面要给它权力，让它可以在一定程度上自治；另一方面一定要有司法权的制衡，如果司法能够守住社会的最后底线，矛盾冲突的发生就会少很多。

　　中国新闻周刊：你们认为，县政改革的困难在哪里？

　　许耀桐：难点首先是思想上认识还不够到位，有的人认为经济发展很好，GDP不断增加，国际金融危机对中国冲击不大，认为目前不亟须改革。

　　但我认为，正是因为我们现在经济很好，为政治体制改革奠定了一个很好的基础，如果我们利用这个机会好好地推动一下，政治体制改革会更顺当。否则等到经济上的矛盾积累了，再去改就困难了。

　　另一大难点是现在需要中央有一个权威机构进行一个顶层设计，就是一个系统设计，把方方面面都设计好，然后改革起来才会有条不紊。还要有一个时间表，有一个路线图，这些都要设计好。现在就缺这个东西，这是最大的难处。

　　于建嵘：县政改革要走向现实，重中之重是要达成基本共识：政治体治改革已经到了不改不行的时候。

　　县政改革是现实改革中最可行、风险最小的。但只靠学者远远不够，还需要执政者的智慧和魄力。在我看来，给民众一个改革时间表，以增强或恢复民众对执政者的认同，已经是非常必要了。