改革开放以来，我国的经济增长主要是依靠工业化实现的。通过大力推进工业化，特别是大力发展以出口导向为主的劳动密集型产业，我国经济保持了30多年的快速增长。当前和今后，我国经济增长的动力机制需要调整，城镇化将成为经济增长新的动力源泉。
城镇化是新时期经济增长的发动机
改革开放30多年来，我国经济保持了年均9%以上的快速增长，GDP总量跃居世界第二位。我国之所以能取得如此巨大的发展成就，主要是依靠改革开放，调整工业化战略，发展以出口导向为主的劳动密集型产业。然而，当前国内外发展环境正在发生深刻变化，需要相应调整我国经济增长的动力机制。从国际看，一方面在国际金融危机爆发后，世界供求结构正在发生深刻变化，美欧等发达国家纷纷改变高负债的消费方式，政府缩减财政支出，居民降低消费率提高储蓄率，由此造成对劳动密集型产品的进口需求下降；另一方面，目前世界上一些发展中国家，如洪都拉斯、越南等，正在利用比我国更加低廉的土地和劳动成本，生产与我国相同的劳动密集型产品，在美欧市场上对我国产品形成了明显的替代效应。这给我国继续依靠投资和出口拉动经济增长带来巨大的外部阻力。从国内看，我国劳动成本不断上升、土地价格持续上涨和人民币升值，导致劳动密集型产业生产成本大幅度增加，赢利空间不断被压缩，许多劳动密集型产品利润水平极低。
在这样的国际国内形势下，加快推进城镇化将成为经济增长新的发动机。推进城镇化可以从基础设施建设和消费品市场扩大两方面消化大量工业产品。城镇化不仅仅表现为城镇空间的扩展，更重要的是表现为人口的集聚和城镇人口规模的扩大。实践表明，城镇化率的提高能带来人均国民收入的明显增长，由此可显著提高居民购买能力；同时，大量农民进城落户后，其消费倾向和消费结构将发生变化，不仅会从农产品生产者转变为农产品消费者，而且会大量增加工业品消费。此外，城镇化还可以促进产业结构调整升级。城镇为技术研发和推广提供了广阔的支撑平台，是人力资本提高和知识积累的大熔炉，这为制造业结构转型升级创造了条件。同时，城镇发展还可以增加第三产业的就业弹性和就业规模，提高服务业在产业结构中的比重。
我国城镇化滞后的原因
根据国际经验，上中等收入国家的城市化率一般在60%以上。用人均国民收入水平衡量，我国经济发展已经处于上中等收入国家水平，但城镇化率只有49.95%，还处于中低等收入国家水平。我国城镇化之所以滞后，现有体制安排和城镇化发展模式是重要原因。
“唯GDP论”的发展模式挤压了城镇发展的空间。在现行财税体制和政绩考核体系下，城市政府千方百计搞园区开发、招商引资，着力推动产业发展。大量公共资源和民间资源被导向产业发展，造成城镇发展既缺乏公共资源配置，又缺乏民间社会资源的支持。近年来，尽管城镇建设取得很大进展，但真正能带来人口深度城镇化的公共服务和公共设施建设并不多见。
城乡二元体制制约着进城农民迁移落户。一方面，农民转化为市民的能力被削弱。在城乡二元土地制度安排下，农民从土地征占转让中获得的收益十分有限，加上农民工与城市居民同工不同酬，导致农民在土地非农化和人口非农化过程中失去了本应归属自己的一部分发展资本，无形中削弱了他们进城落户的能力。另一方面，农民进城落户的门槛被抬高。在城乡二元体制下，城镇居民在教育、医疗、住房、就业、养老以及社会救助等方面享受较高福利待遇，农村居民的基本社会保障和基本公共服务则十分有限。受既有体制限制，农民即使进城也很难获得市民身份，无法在教育、医疗、住房、就业、养老、社会救助等诸多领域享受与城镇居民同等的待遇。生存和发展的高成本制约着农民工向城镇正常转移，城镇化进程因此受到阻滞。
城镇发展模式不利于推进城镇化。我国现有的城镇发展模式不利于集聚人口。第一，“以大管小”的城镇化模式对人口向城镇集聚存在不利影响。在现有城镇管理体系下，公共资源和公共权力集中在直辖市、省会城市，同时国家给予许多优惠政策扶持这些城市发展。借助这些有利条件，大城市发展越来越快、越来越好。人口因此过度向大城市集中，造成大城市拥挤不堪，迫使城市政府进一步强化户籍、教育、医疗、住房、就业、养老等方面的管理，阻止人口向大城市迁移。同时，中小城市和小城镇在被忽视以及公共资源和公共权力上移的情况下，基础设施条件差，公共服务不完善，产业发展成本高，因而人口集聚的动力不足。第二，城镇分散式发展，基础设施和公共服务难以形成城市群效应，降低了城镇对人口的吸纳能力。在现有体制条件下，我国各级城市(镇)基础设施建设和公共服务体系构建是独立进行的，相互之间缺乏必要的规划和联系。一方面，大城市高标准建设的基础设施和公共服务体系，不能对中小城市(镇)形成辐射和带动效应；另一方面，中小城市(镇)很低的基础设施和公共服务供给能力，使得它们难以同大城市在功能上对接，造成人口不能在城市之间实现梯级转移，城镇化在集聚人口方面无法发挥城市群联动效应。
通过加快改革推进城镇化
要使城镇化真正成为我国经济增长的新动力，必须加快体制改革，破除制约城镇化推进的制度和政策障碍。
协调工业化与城镇化的关系，促使更多公共资源投入城镇发展。应改革创新干部考核机制，将城镇化率以及城镇公共基础设施和公共服务情况作为重要考核指标，改变地方领导干部过于注重发展工业项目的激励机制。鼓励各级政府将公共资源投入向基础设施建设、公共服务体系构建等方面倾斜，以增强城镇的人口承载能力。
改革排斥农民进城落户的城乡二元体制。从长期看，应改革城乡二元户籍制度，逐步推进城乡基本公共服务均等化。在具体思路上可以考虑建立全国统一开放的人口管理机制，构建有利于人口流动、可转移接续的社会保障体系，方便农民工身份转换。从近期看，中小城市和镇应加快户籍制度改革步伐，放开农民工进城落户的政策条件；大城市应根据实际情况，允许有固定住所、稳定职业、稳定收入来源的农民工转为市民。同时，废除针对农民工的歧视性体制安排，在建立和完善农民工社会保障、社会救助等制度的基础上，逐步推进城乡居民在社会保障和基本公共服务方面的均等化和一体化。
积极推进土地制度改革。土地是农民生存和发展的重要资本。规范土地征占用、促进土地承包经营权流转，应充分发挥市场配置资源的基础性作用。应改革土地征占用办法，严格界定公益性和非公益性用地界限，不断缩小公益性征地范围。同时，不同类型的土地交易都应按市场规则进行。应逐渐将农民培育成为土地市场交易主体，积极研究农民集体建设用地直接参与土地市场交易的办法。进一步完善土地流转政策，按照依法自愿有偿原则，鼓励农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。应积极探索耕地、草地承包经营权抵押办法，允许农民将承包经营权进行抵押。改革农村宅基地制度，在对农民实行“一户一宅”政策基础上，积极探索农村宅基地交易市场化办法，允许农村宅基地及其建筑物依法自愿有偿转让。应进一步规范各级政府在土地交易中的行为，限制地方政府“借地生财”。政府不能替代市场也不能包办市场，而应着力健全土地法规，支持中介组织发育，加强监督监管，维护土地市场的公正性和公平性。
转变城镇发展模式，促进人口集聚。首先，城镇发展要从“以大管小”转向以大带小。应通过改革将公共资源和公共权力协调用于不同规模的城镇发展，特别是在资金配置、行政许可、土地占用、财税政策、金融信贷、进出口、吸引外来资本、基础设施建设等方面，应考虑和照顾中小城市和镇的发展需要。可考虑将国家公共资源配置适当向中小城市和镇倾斜，支持其加强基础设施建设，构建公共服务体系，以增强其人口承载能力。其次，大中小城市和镇之间在基础设施建设、公共服务体系构建、产业布局等方面应进行统一规划、科学建设。大城市应打破行政壁垒，按照区域一体化和发展城市群的思路，将基础设施和公共服务不断向周边中小城市和镇延伸，形成以大带小效应。同时中小城市和镇需要在相应方面积极与大城市对接，在区域空间上与大城市形成梯级功能结构，为人口流动和产业转移创造条件。
(作者为国家发改委宏观经济研究院副院长)
