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ZJOL/1.24.96

严格界定公共利益 营造城市化的物权常态

改革土地出让金体制

  

  在中国,界定公益性用地已提到执政党的议事日程。2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》已提出改革征地制度,要“严格界定公益性和经营性建设用地”。

  早在2002年,国土资源部、监察部《关于严格实行经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让的通知》,已将土地使用权分为经营性土地和非经营性土地两类。规定对于“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性土地使用权”,必须实行招标、拍卖或者挂牌的方式出让,不得划拨。对于其他的非经营性用地,方可通过划拨的方式设立土地使用权。

  划拨用地的具体事项,则依据《土地管理法》《城市房地产管理法》及《物权法》,严格按照2001年国土资源部制定的《划拨用地目录》进行。该《目录》规定了可以划拨的全部情形,如军事用地、城市基础设施用地、非营利性教育设施用地等共计19类121项划拨用地,全面、清晰地涵盖了符合公共利益的事项。

  笔者认为,从“经营性用地和划拨用地二分”和“公益性和经营性用地二分”的土地分类角度出发,完全可以《划拨用地目录》为基础制定《公益性用地目录》。

  制定《公益性用地目录》的后果之一,就是将“自然终结”目前的地方政府“土地财政”模式。因为公益性用地同划拨用地的基本重合,意味着须建立这样的征收制度:凡符合目录的,政府方可以进行征收和划拨,不得作为经营性用地出让;凡在目录之外的,政府不得征收,其产权变更应通过市场手段,由用地者与业主公平协商。

  随之而来的问题是,地方政府“赖以生存”的土地出让金怎么办?

  从理论上说,土地出让金是根据市场机制配置土地资源的原则,由地方政府将作为经营性用地的土地使用权进行出让获得的收益,但在现实操作中,土地出让金体制却存在许多问题。

  首先,出让土地的前提,必须是地方政府获得有完整、明晰而无可争议的土地使用权。换言之,地方政府必须经过“先取后予”的程序,方可出让土地使用权。如果采取直接将土地卖给开发商的“毛地招拍挂”方式,就会涉嫌违法处分公民的财产。近年来,一些地方采取先行征收土地使用权,土地进行“整理储备”后再“净地出让”,带来的问题是:土地储备和公共利益是两种性质的概念,前者不应成为征收的理由。合理的土地储备制度,应该是按照公平协商的市场原则,以收购一些废弃的工厂或破败的社区的方式获得储备用地。

  其次,土地出让金体制客观上造成了“土地财政”绑架地方政府的后果。1994年分税制改革造成了一些地方的财政困难,1998年后,随着土地出让金全额归地方政府所有,加上建筑业税、房地产税和耕地占用税占到地方税收60%,形成了所谓“土地财政”。这导致地方政府过度依赖房地产业,而作为房地产业核心的土地供应,又依赖强制性征收,即国家机器的直接介入。

  第三,土地出让金体制存在着不可持续性。在农村征地的途径之外,获得土地出让金的主要渠道是旧城改造。随着各地若干年内“完成旧城/危旧房改造计划”的实施,可改造的“旧城”、“危旧房”、“城中村”、“城中厂”越来越少,加之18亿亩耕地红线,必将造成土地出让金的不可持续性,最终带来城市财政,进而是经济发展的不可持续性。

  一些地方开始大拆新中国成立后建设的楼房的倾向,已经释放出值得忧虑的信号。首先,对结构安全的楼房大举拆除是对资源的极大浪费。另外,目前的单元楼小区,大多是计划经济时期通过福利分房形成的单位制社区。对其行使征收权,将会面临单位制社区更有组织、更加强大的对抗,这势必引发与日俱增的社会安全风险。

  可见,现行的携带社会冲突“基因”的土地出让金体制,不仅造就了地方财政的畸形,也诱发了地方政府不适当的行政行为,必须加以改革。

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