一座超大城市如何管好“一根烟”？

  上海控烟立法15年，打造全球健康“样板城市”

  一座超大城市如何管好“一根烟”？

  徜徉在百年外滩和南京路步行街，霓虹璀璨、热闹非凡。作为中国开埠最早的城市之一，上海见证了中外经济、文化的交融互通，也见证了诸多经济业态的兴衰沉浮。这其中，就包括烟草行业。

  19世纪90年代，随着来沪外商的增多，外烟作为商品输入上海，卷烟在中国逐渐风行。民国时期上海市面烟品种类过千，在当时，抽烟既是一种社交方式，也是一种时尚。

  时过境迁，随着民族工业振兴和民众健康意识的觉醒，人们逐渐意识到吸烟对健康和环境的影响。1994年，上海制定了政府规章《上海市公共场所禁止吸烟暂行规定》，成为中国最早开展控烟工作的城市之一；2009年12月10日，上海颁布《上海市公共场所控制吸烟条例》（以下简称《条例》），并于2010年3月1日生效实施，成为世界卫生组织《烟草控制框架公约》在我国生效后，大陆地区首部省级人大颁布的控烟地方法规。

  控烟立法走过15年，在如今老年群体慢性病负担日趋加重的形势下，控烟工作成为卫生健康领域中的重要工作之一，更是城市精细化治理的重要一环。

  两次修订引领创新，控烟法治化与时俱进

  “在控烟领域，立法是最有效的措施。”谈及参与控烟立法修法15年来的感受，复旦大学上海医学院副院长、世界卫生组织健康城市合作中心主任吴凡感慨万千。

  在吴凡看来，人人皆知吸烟有害健康，但危害健康只是吸烟在卫生健康领域呈现的结果，这一结果的“养成”过程涉及教育、文化、法治等方方面面，“在学校讲课时，我也经常告诉学生，控烟工作是卫生健康与社会综合治理相结合的最典型案例，值得研究。”

  2016年，在吴凡等多位业内人士的提案建议下，《上海市公共场所控制吸烟条例》迎来首次修订，与国际接轨，实现室内全面禁烟。

  吴凡回忆，《条例》修订一列入计划，相关部门就委托医疗公卫领域的专业机构、研究所，进行相关科学依据的收集，“专题讨论的时候，为了充分说明修订的必要性和科学性，我们带着一本非常厚的材料上会，内容包含了社会科学、法律法规、医学研究等各方面的依据。”

  然而，《条例》的修订过程并非一帆风顺。彼时由于国内尚缺乏对控烟的系列研究，反对声音提出：相关研究和数据基本都来源于国外，不能作为国内实施的依据。对此，时任上海市疾控中心主任的吴凡当即提出：“既然要中国人的证据，我们立即找！”

  随后，从民意基础调研、人群吸烟情况调查，到吸烟室空气质量调研，再到网络公开大讨论……在上海市统计局、复旦大学公共卫生学院、上海市疾控中心等同道们的共同努力下，一份立足于本土的调查报告顺势而生。

  2016年11月11日，几经修改和讨论后，《条例》修正案通过上海市人大审议，并于2017年3月1日起正式生效实施，宣告上海公共场所、工作场所实施“屋顶下全面禁烟”，同年世界卫生组织授予上海市人民政府“世界无烟日奖”。

  将电子烟纳入公共场所禁烟范围后，上海更新的禁烟标识。新华每日电讯记者 袁全 摄

  2022年10月，《条例》启动第二次修订，与时俱进关注新型烟草制品，将电子烟纳入公共场所禁烟范围；2023年11月1日实施的《上海市爱国卫生与健康促进条例》将控烟作为重点内容，要求持续推进公共场所控烟工作。

  多年来，上海控烟监管力度持续加强，公共场所控烟状况不断向好，法定禁烟场所违规吸烟发生率从控烟立法前的37.5%下降至12.3%。据统计，上海市民对《条例》的知晓率为88.7%，市民对室内全面禁烟的支持率达98.0%。

  据统计，上海市成人吸烟率自控烟立法以来，已下降了7.5个百分点至19.4%，提前达到“健康中国2030”目标。最新公布的2021年全国青少年烟草流行调查结果显示，上海市中学生卷烟、电子烟使用率处于参与调查的31个省（自治区、直辖市）中最低。

  从“世博”到“进博”，打造全球健康“样板城市”

  2010年5月1日至10月31日，历时184天的第41届世界博览会在中国上海举行。世界卫生组织向中国政府提出：希望开创先河，办成第一届“无烟世博”。

  为了兑现“对世界许下的诺言”，2009年5月，上海市人大将《上海市公共场所控制吸烟条例》由预备项目转为年度正式立法项目。从法律的层面上控烟，上海创了全国禁烟之先河。

  2009年7月，上海世博局顺应社会呼声，以绿色、文明、健康为重，全部退还2亿元烟草企业捐款。紧随其后的《上海市公共场所控制吸烟条例》，进一步为“无烟世博”创造了法律基础。参照世界卫生组织2009年颁布的《无烟草烟雾大型活动实施建议》，上海首次提出了明确的“无烟世博”标准。

  2010年10月20日至21日，原卫生部和世界卫生组织赴上海对“无烟世博”工作开展了联合评估，认为上海世博会已达到其发布的要求，实现了“无烟世博”目标；2010年10月29日，原卫生部与世界卫生组织联合宣布，上海世博会实现“无烟世博”目标，成为世博会159年历史上首个“无烟世博”。

  随着“无烟世博”的到来，“无烟上海”时代正式开启。上海市健康促进委员会作为全市控烟牵头单位，协调各控烟管理、执法部门联合行动，逐步形成了“行政监管”“场所自律”“社会监督”“人大督导”“专业监测”“舆情评价”的上海控烟“六位一体”推进机制。

  2016年11月，在世界卫生组织和原国家卫生和计划生育委员会联合主办的“第九届全球健康促进大会”上，时任世界卫生组织总干事陈冯富珍表示，上海向全世界展现了健康促进的“中国方案”和“上海实践”，尤其是上海在控烟领域发挥了先锋引领作用，是健康城市工作的样板城市。

  第五届中国国际进口博览会上的控烟志愿者队伍。新华每日电讯记者 袁全 摄

  2022年启动的《条例》第二次修订，将电子烟纳入公共场所禁烟范围。上海成为国家将电子烟纳入监管后，首个修订控烟法规将电子烟纳入公共场所禁烟范围的城市。

  与此同时，上海发布新版禁烟标识并启动全市更新，首先于第五届中国国际进口博览会更新全部禁烟标识。

  监管执法“六个一”，控烟覆盖室外游烟

  2019年8月，上海市政府制定出台《健康上海行动（2019-2030年）》，这是全国首个省级中长期健康行动方案，其中控烟行动明确规划了线路图和任务书，并逐步形成“六个一”管理模式。

  上海市健康促进委员会办公室副主任、上海市卫生健康委员会健康促进处处长王彤介绍，“六个一”，即一套制度（控烟法律法规规范标准）、一个机制（多部门联合协同和社会共治机制）、一根线（12345控烟投诉举报热线）、一幅图（控烟热力地图）、一张网（全市综合戒烟服务网络）和一系列工作方法（专业支撑、问题导向、人文关怀等）。

  2015年起，上海12345市民热线平台受理的“禁烟控烟”相关诉求年均逾万件次，其中投诉举报类占九成以上，回访解决率约七成；在技术手段方面，2021年世界无烟日期间，控烟线索征集平台——“控烟热力地图”启用，可以动态显示全市控烟情况。

  在戒烟服务方面，上海全市积极推进和完善戒烟服务体系建设。2024年，与《条例》颁布同年创建的上海交通大学医学院附属瑞金医院呼吸科戒烟专病门诊，也迎来了开诊的15个年头。截至目前，该门诊总计为8000多名吸烟者提供个体化戒烟方案以及烟草病防治策略，平均戒烟成功率达到80%以上。

  在南京路步行街附近拍摄的室外吸烟点。新华每日电讯记者 辛梦晨 摄

  然而，随着室内禁烟成效日趋向好，室外游烟问题相对凸显。对此，上海市健康促进委员会于2023年“5.31世界无烟日”主题宣传活动上，向全社会推出“控烟行动三部曲”，即“室内全面禁烟、室外不吸游烟、吸烟请看标识”，配套发布全国首个控烟标识系统。

  同时，上海持续在全市地标及代表性公共场所，开展健康上海行动专项“室外吸烟点示范建设”，目前已建成200个市级示范性室外吸烟点，并在吸烟点提供吸烟有害健康和戒烟服务资源信息，在减少二手烟危害的同时，引导烟民科学戒烟。