[中南海承诺]今年中央财政用于"三农"的支出达到3397亿元，比上年增加422亿元。要下决心调整投资方向，把国家对基础设施建设投入的重点转向农村。---《政府工作报告》

　　[基层调查]鲁浙晋三省部分农村

　　警惕支农资金"掷地无声"

　　-半月谈记者 董振国 范迎春 刘砺平

　　中南海谋划出建设社会主义新农村这一张新路线图后，从东部沿海到西部边疆，一股新农村建设的热浪正在涌动。然而，半月谈记者最近在山东、浙江、山西三省调研时发现，各级政府对农村建设的投入年年加大，但同时农村投资浪费现象也已在不少地方出现，相当一部分投资成为无效投资，如投石入深泽，不见起水花。

　　牛团仓村过去坐落在浙江省嵊州市北漳镇的深山里，去年刚刚由山上搬到山下。村支书方元昌向半月谈记者介绍，这个村曾经由48个自然村组成，散落在各个山坳里，自来水不通、路不通、有线电视不通。村民买了电视机，勉强能模糊地看到一两个台。市里曾考虑给村里通有线电视，但一算，几百万也拿不下来。最后，市里投入30多万元，为村里建了一个卫星接收站，村民终于能看到十几个台了。然而，去年这个村实施了移民搬迁，村子整体搬到山下，几十万的投资白费了。

　　山西省建设厅村镇处处长张海对记者说，农村投资面大、分散，不像一个工业项目那么明显，但一算总账就会吓一跳。他说："本来投入农村的资金就有限，造成这么大浪费实不应该。"2001年至2004年，全省行政村从31242个减少到29558个，减少了1684个。过去这些村通路、自来水、电、广播、有线电视以及办学校等，各级政府、各行各业投入了大量资金。保守估算，以每个村投入200万元计算，1600多个村就有30多亿元的投资，村庄的撤并宣布了这些投资的浪费。张海说："从经济学上讲，这些投资几乎变成了沉默资本，是无效投资，而且投资越大，浪费也越大。"

　　说起农村建设投资的浪费，许多基层干部深有感触。山东省宁阳县罡城镇北落星村党支部书记樊西阳说："这些年农民盖房糟蹋的钱太多了。"他说，原来农民盖房十多年一个周期，近几年六七年就一个周期。农民辛辛苦苦攒的那点钱全都花到房子上了，拿不出更多钱发展生产。

　　山西省石楼县地处吕梁山区，是一个国家重点扶持开发贫困县，全县财政收入去年仅为1300万元。石楼县副县长胡晋新说，算起来，这些年的投资也有不少，平均到贫困村里，也应该能看出些变化，可遗憾的是，很多村却是面貌依旧。他认为，支农资金投放过散，重复投资，是重要原因之一。

　　石楼县委办公室副主任宋小泉说，过去支农资金投放是哪里需要给哪里投，这些年我们是吃够了"撒胡椒面"投资的亏了。小蒜镇大庄村是今年刚完成移民搬迁的一个村。村支部书记周怀俊说，过去村子在山上，县里各个部门年年投资扶贫，但每个部门钱都很少，啥也干不成。

　　山东省农业综合开发办公室主任曹云龙说，农业开发中比较突出的问题是项目区过于分散，有的县1万多亩的开发任务分散到两三个乡镇，不能成方连片，结果十几年下来，基地规模不大，像样的龙头企业不多。

　　张海认为，目前村庄人口规模过小、分布过散是新农村建设的一大障碍，也是造成投资浪费的重要原因。一个300人的小村，无论搞什么基础设施，平均到每户负担都很重。而且新农村建设，要新建、扩建一些基础设施，占用土地也是问题。从这一角度考虑，新农村建设规划要改变村庄布局，向集约化方向发展。

　　而在支农资金的投放上，也应有集约使用的意识。山西省石楼县副县长胡晋新说，从去年以来，县里转变投资观念，将各种支农资金进行整合，捆绑使用，集中投放。全县整合支农资金4000多万元，虽然不多，但也相当于县财政收入的3倍。这些钱全部投到12个村庄的搬迁建新上，使这些村终于走出了深山沟岭。

　　[中南海承诺]有条件的地方要建立农村最低生活保障制度。完善农村"五保户"供养、特困户生活补助、灾民救助等社会救助体系。 ---"十一五"规划纲要第二篇第六章

　　[基层调查]截至2005年12月底，全国共有1534个县(市、区)建立了农村低保制度，776.5万农村居民享受低保。半月谈记者在农村贫困人口较多的重庆市进行了最新调查，重庆市先后在南岸区、江北区、九龙坡区等10个区县开展了农村最低生活保障制度试点工作。

　　最低"生命线"护佑农村贫困群体

　　-半月谈记者 徐旭忠

　　从数年前的"想都不敢想的事情"，到如今由点到面全面铺开，农村最低生活保障制度作为城乡社会救助体系的重要组成部分，为农村贫困人群构筑起了一条最低"生命线"。"十一五"期间，随着各级财政加大投入，农村低保将朝着"应保尽保"的目标继续努力。无疑，这也是中央政府向全体人民承诺提供"均等化公共服务"的一个具体指标。

　　农村低保救济了贫困群众，促进了社会和谐

　　农村低保制度如同"及时雨"，深受重庆农村困难群众的欢迎，基层政府开展此项工作的积极性也比较高。

　　南岸区是重庆市最早实施农村低保制度试点工作的地区。2003年7月，南岸区在深入农村充分调查的基础上，在较为偏远的长生桥、迎龙、广阳、峡口4个农业镇展开试点工作。根据南岸区的低保政策，农村低保标准为800元，即每人每年收入不足800元的农村贫困人口均可享受低保，由财政资金补足800元，当年就有1014户1575人享受到低保救济，低保金支出33万元。

　　南岸区民政局副局长邓从国告诉半月谈记者，目前全区9个镇全部建立了农村低保制度，并且低保标准也由原来的800元提高至1000元。2006年，南岸区计划将农村低保标准提高至1200元。

　　谈起农村低保的好处，家住南岸区王家坪的80岁的杨秀芬老人眉开眼笑。杨秀芬的老伴已过世多年，现在全家4口人，膝下有3个儿子，大儿子残疾，另外两个儿子，一个患有气管炎，一个患有心脏病。全家人靠责任田维持生活，每年收入只有2000元左右。根据低保政策规定，杨秀芬一家每年可得到近2000元的低保金，生活问题基本上解决了。杨秀芬感激地说："感谢党的好政策，让我们穷人也能过上衣食无忧的生活！"

　　重庆市民政局最低生活保障处处长漆治建在接受采访时表示，长期以来，重庆市对农村五保户和特困户等贫困人群的救济实行不定期不定量的临时救济，存在着保障水平低、操作不规范、工作随意性大等问题。建立农村低保制度，使对农村贫困人群的救济步入制度化、规范化的轨道。截至2005年7月，重庆市已有10个区建立了农村低保制度，享受低保的农村贫困人口为9682户17909人，累计发放农村低保金420余万元，有效促进了社会和谐。

　　管理制度体现民主，低保资金全部由财政承担

　　农村低保实行民主动态管理。漆治建介绍，重庆市实施农村低保制度试点工作的地区中，都是以家庭为计算单位，实行"村民申请、村委会调查、民主评议、张榜公布、镇政府审核、区县民政局审批、年度复查、半年发放"这一民主动态管理模式，低保金的发放实行封闭运行。这种做法能够发挥群众的民主意识和参与意识，使得农村低保工作在民主监督下规范运作，透明度高，从根本上做到"应保尽保、不应保不予保"。

　　保障资金全部由财政负担。重庆市实施农村低保制度的10个区，放弃了其他部分省市由村集体分担一部分低保保障金的做法，低保保障金全部由财政负担，每年纳入财政预算。除江北区实行低保保障金全部由区财政负担外，其他区低保保障金负担均实行区和乡镇两级财政承担。农村低保实行财政负担的好处，一是保障金有了稳定来源，二是有利于增强乡镇一级政府的责任意识，把好审核关。

　　重庆市在建立农村低保制度的同时，还多渠道帮助低保对象走出贫困。在建立农村低保制度的区，几乎都制定了一套针对低保对象的扶持政策，如低保对象子女入学学费减免、低保对象就业享受优惠政策等。

　　三大瓶颈亟待突破

　　观念瓶颈。长期以来，我国社会保障的重心在城市，在农村推行最低生活保障制度有认识不足的问题。一些区县的干部认为，农村孤寡老人有"五保"制度，农民有自己的责任田，吃饭穿衣有保障，在农村实行低保没有必要。还有的干部认为，农村贫困人口多，贫困程度深，在现有的经济发展水平下，建立农村低保制度条件尚不具备。

　　政策瓶颈。重庆市民政局最低生活保障处处长漆治建告诉记者，目前国务院和民政部没有出台关于农村低保制度的规范性文件，也没有制定相应的法律、法规，导致地方政府开展此项工作的难度很大，试点地区一定程度上存在管理不够规范、程序不够严格的问题。农村低保工作并没有列入区县政府和部门的考核，一些经济条件较差的区县积极性不高。

　　资金瓶颈。重庆市地处西部，经济条件差，困难群体面大，许多区县是"吃饭"财政。目前，重庆市年人均收入在668元以下的绝对贫困人口(五保户除外)有55万人，若按低保标准800元计算，保障金补差至少为132元，每年保障金补差至少在7000万元以上。因此，农村低保制度只是在经济条件较好的区县勉强建立，而对于三峡库区和渝东南地区的贫困区县来说，开展农村低保工作相当困难。

　　重庆市社会科学院有关专家认为，社会保障体系是经济发展的推进器，也是社会和谐的稳定器。当前政府的当务之急是多渠道筹集资金；因地制宜，科学确定农村最低生活保障线标准；严格管理，完善监督，切实推进农村低保制度建立。