在近日的国务院常务工作会议上，国务院进一步部署了深化农村税费改革和推进农村综合改革工作，集中出台了扩大农村综合改革试点范围、扎实推进乡镇机构改革、加强农村义务教育综合改革、改革和完善县乡财政管理体制等六项农村综合改革的政策措施，目标所指，就是要通过农村综合改革从根本上解决税费改革所带来的问题，巩固并发展农村税费改革的成果。

　　《瞭望新闻周刊》从有关部门了解到，到今年底，按照中央的部署，我国的31个省、自治区、直辖市将全面取消农业税，彻底终结在中国延续两千多年“皇粮国税”的历史。与此同时，在国家财富增加的背景下，以统筹城乡发展为目标，推进农村综合改革，保证基层政权运转与农村公共服务完善，成为中央惠及9亿农民的下一步政策选择。

　　税费改革暴露“二元治理”难题

　　我国从2000年开始农村税费改革试点，2004年开始免征农业税试点，并在三年中迅速推广至全国31个省区市。据国务院发展研究中心农村部研究，按照上世纪90年代农民负担增长速度测算，此举相当于现在每年为农民减轻负担2000亿元。

　　取消农业税后，国家给予基层政府以大量的财政支持。仅2004年中央财政安排的农村税费改革转移支付补助总额即达到524亿元。但由于农村公共服务供给标准提高、基层政府隐性收入减少、事财权不对称等原因，基层政府的财政压力继续增加，造成乡镇政府运转困难与农村公共服务被削弱，具体表现在：

　　首先，乡镇政府转型方向不明，改革不彻底，职能弱化。县乡财政历来是“财权小管事多”，免征农业税后，乡镇政府职能从“收钱、催种”上“大撤退”，但无力将机构和人员精简到位，造成“减员不减负”，财政的供养负担依旧很大；又无力建立新的机构和职能提供公共服务。国务院发展研究中心农村部的调查指出，迄今为止，乡镇政府仍存在三大问题，一是机构臃肿、财政供养负担重；二是行政职能包揽过多，事业机构行政化现象；三是乡镇行政体制改革刚刚起步，目标并不清晰。在新的财政压力下，很多乡镇政府不得不另辟“财路”或者甘当“鸵鸟”。

　　其次，农村教育和卫生、基础设施建设等公共服务削弱。在一般农村地区，对教育的投入能占到县乡财政支出的60%～70%。税费改革后中央和省级的财政补贴能补贴部分教师工资和学校建设资金，但办公经费和学校基建方面仍有大量缺口，基层政府承担不起义务教育的负担。此外，诸如农田水利、农村文化、公共卫生等公共服务的支出更加没有保障。

　　第三是乡村债务缺乏化解渠道，部分地方旧债未去新债又生。据保守的测算，2002年，全国乡镇政府中65%有负债。国务院发展研究中心农村部的张云华博士介绍说，税费改革后，乡镇政府旧债未清，新债又生。新欠债务的主要原因，一是经济比较落后的地区弥补人员等经常性经费支出缺口；而经济发展比较好的地区，则是为了完成招商引资任务，吸引银行贷款甚至直接借债投入。

　　税费改革前，乡村债务不是通过“三提五统”来消化，就是通过开辟名目繁多的税费收取渠道转嫁给农民。然而改革后，乡村两级收入显著减少，乡镇政府和村民组织在维持自身运转方面出现了较大的经费缺口，这为新债务的产生埋下了隐患。短期内乡镇的财税收入又不可能大幅增加，乡村两级债务清偿压力由此不断加大。

　　国务院发展研究中心农村部调查指出，当前县乡财政普遍的特点是：税源不足；机构膨胀，工资刚性增长，超出财政承受能力；收入上移；支出下移；各级政府职能不明确等。国务院发展研究中心农村部部长韩俊对《瞭望新闻周刊》分析，出现上述问题的根源，是城乡分治的二元结构。

　　韩俊指出，长期以来，我国农村公共品供给遵循的基本原则是“自力更生为主，国家支持为辅”，其暗含的指导思想就是农民、农村的事务不管是否属于公共产品和公共服务都主要靠基层政府组织自行解决。农村税费改革前存在的城乡二元税制、农村公共品供给财政缺位和县乡机构人员膨胀等，就是这种二元结构体制的表现和结果。

　　1994年的分税制改革本可成为改变上述局面的良机。但这次改革并不充分，改革留下的漏洞使得各级政府将收支压力层层传递，最后压在了乡镇政府身上。这导致了政府一方面通过税收手段过多地从农村提取剩余，使农村社会缺乏自我发展所必须的积累；另一方面又通过“歧视性”的财政安排，过少地给农村提供最基本的公共物品和服务。尤其是农村的公共品，基本是农民低水平的自筹自用。现在虽然已经实行了税费改革，但二元结构的“惯性”在很长一段时间内仍会产生影响和作用。

　　标本兼治化解农民负担反弹风险

　　农村税费改革后暴露出我国城乡治理二元化的种种问题如不迅速解决，基层政府很有可能再次回到旧有的轨道，取财于民，这不仅危及减轻农民负担、让农民分享改革成果的宏观政策目标，还将危及我国统筹城乡发展的总体战略，给建设和谐社会平添障碍。由于基层的财政压力过大，现在已经出现了农民负担反弹的种种苗头。

　　首先，财政收入的减少加剧了基层政权的“越位”“缺位”现象。一方面是“越位”：一些地方基层政府越权审批涉农收费项目，超范围、超标准收费，强行服务收费或只收费不服务的行为一再发生；一些乡镇为了解决税费改革后的财政收支缺口，出现了用行政办法盲目招商引资并举债弥补经费缺口，甚至将乡镇机构分流人员强行加塞给乡镇企业的现象。另一方面是政府的“缺位”：农村义务教育的经费难以得到切实保障，农村的公共产品，如公路、医疗卫生设施、基础设施建设等的供给处于长期匮乏的状态，公共文化事业更是稀缺。

　　其次，“税走费来”，农民的负担难以从根本上得到减轻。从有关部门调查了解到的情况看，目前一些地方农村教育、计划生育、用水用电、修建道路、农民建房、农民外出务工等领域的乱收费、乱罚款和各种摊派问题仍然存在；有的地方侵占挪用政府补贴补偿款和侵犯农民权益现象仍然存在；更有不少地方的村集体仍旧承担了一些不应承担的费用，如优抚费用和计划生育费用等，无形中同样加重了农民的负担。

　　再次，税费改革后，农村中的一些利益关系亟待调整。在原有的村提留、乡统筹取消后，很多农村公共品的供给出现了“真空”状态，特别是在一些村民自治建设不完善或松散涣散的地方，基层政府既无钱支出、也没有行之有效的办法说服村民参与公共品的支出。

　　基层政府的一“越”一“缺”、“费走税来”、利益关系调整的不到位，在很大程度上制约了农村的发展和乡村面貌的改善，与国家构建社会主义和谐新农村的理念背道而驰。

　　上述种种现象表明，农村改革必须由“单兵突进”式的改革，走向综合配套、标本兼治的模式。

　　首先，农村综合改革是巩固和发展农村税费改革的关键所在。在实际情况中，取消了农业税并不代表农民的各种不合理负担也相应取消了。缺少相应的配套改革措施，农村税费改革不但可能停滞不前，其取得的成果还可能被各种矛盾和问题侵蚀，农村改革会因此不进反退。历史上数次税制改革的失败皆与缺少相应的配套、保障措施有关。

　　同时，乡镇政府转变政府职能是农村改革的关键所在。要减轻基层财政压力，就要大力推进乡镇机构改革、精简乡镇机构和人员，就要建立精干高效的基层行政管理体制、减轻基层财政支出压力，做到减人减事减支；要解决好这个问题，还要加快推进农村义务教育和县乡财政体制改革，建立覆盖城乡的公共财政制度和乡镇财政收入稳定增长的有效机制，使乡镇财政收入能够随国家整体财政收入的增长而增长。这些问题，都是农村税费改革单独无法解决的，要依靠农村综合改革才能根治。

　　综合改革方向已明

　　针对农村税费改革后的新形势，中央已明确了农村综合改革的主要内容，这就是推进乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革，进一步巩固农村税费改革成果；同时统筹推进粮食流通体制、征地制度和农村金融等方面的改革。

　　农村综合改革涉及调整农村生产关系和上层建筑不适应生产力发展的某些环节和方面，目标是逐步建立精干高效的农村行政管理体制和运行机制、覆盖城乡的公共财政制度，以及农民增收减负的长效机制，促进农村经济社会全面协调发展。农村综合改革既是农村税费改革的配套改革、保障机制，又是实现城乡统筹发展的制度基础。

　　据悉，国务院布置今年农村综合改革的主要措施包括，一是扩大农村综合改革试点范围。鼓励有条件的省份开展全面试点，暂不具备全面试点条件的省份尽可能扩大市、县试点的范围。二是扎实推进乡镇机构改革。重点转变乡镇政府职能，不仅要做到减人、减事、减支，而且要使农村社会管理和公共服务得到加强。三是加强农村义务教育综合改革。全面落实农村义务教育经费保障机制改革措施，免除学生学杂费，规范课本等其他收费，坚决制止乱收费。加强教育人事制度改革，合理配置教育资源。四是改革和完善县乡财政管理体制。加快建立覆盖农村的公共财政制度，明确界定县乡政府支出责任，加大对县乡政府的一般性转移支付力度，增强基层政府财政实力，落实和完善财政对村级的补助政策，确保农村税费改革后乡村组织正常运转，提高基层公共服务保障水平。五是严格控制乡村债务。坚决制止发生新债，扎实开展化解乡村债务试点工作。六是建立农民负担监管机制。加强对涉农行政事业性收费的管理，对农业生产性费用以及村集体收费严格监管，认真落实和完善减轻农民负担的各项制度。

　　国务院研究室的一份调研报告指出，全面推进农村综合改革必须抓住三个关键环节。一是积极稳妥推进乡镇机构改革。认真总结各地改革试点的做法和经验，紧紧抓住转变政府职能这个重点，强化乡镇政府社会管理和公共服务职能，转变工作方式。精简人员和机构，妥善安置分流人员。创新事业站所运行机制，保证各项农业社会化服务正常开展。

　　二是加大农村义务教育体制改革力度。建立和完善各级政府责任明确、财政分级投入、经费稳定增长、管理以县为主的农村义务教育管理体制，中央和省级政府要更多地承担经费保障责任。认真落实国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的有关规定，使农村义务教育的发展有稳定的资金来源。

　　三是进一步改革县乡财政管理体制。完善省以下财政体制，提高县乡财政的自我保障能力。进一步规范财政转移支付制度，完善中央对地方缓解县乡财政困难的奖补办法。改革县乡财政的管理方式，具备条件的地方，可以推进“省直管县”和“乡财县管乡用”等改革试点。按照公共财政原则，进一步调整财政支出结构，增加农村公共产品和服务的支出比重。三个重点，侧重不同，但都从根本上围绕着解决农村税费问题的关键之处。农村税费改革“单兵突进”的时代已经过去，农村综合改革将和税费改革一起向彻底解决“三农”问题、建设社会主义新农村迈进。