央地博弈中创造发展活力

　　接受采访的有关专家表示，多个部门希望以垂直管理摆脱地方干扰的努力，反映了部门管理与地方管理之间日益尖锐的矛盾，这种“条块”矛盾的实质，是中央和地方之间的矛盾。

　　改革开放20余年的进程，基本上是中央不断下放权力，激发地方政府发展活力，调动地方发展主动性的过程，这也是中国经济高速增长的秘诀。相较于改革开放初期，目前地方政府在经济发展中的权限已经不可同日而语。随着地方经济主动权的增加，“块块”力量坐大。新“地方保护主义”的表现形式，是以放宽中央政策底线谋求地方利益，因而贯彻执行中央的方针政策不力，甚至上有政策、下有对策，有令不行、有禁不止等现象屡见不鲜。

　　有学者分析指出，地方保护主义和重复建设，是自改革开放以来一直困扰我国经济健康发展的两大顽疾。国务院发展研究中心在2000年下半年对我国4000家企业进行了问卷调查，2/3的企业认为地方保护对企业的生产经营有影响。

　　针对此，中央维护政令统一的努力也一直在加强，尤其在近10年来表现突出。除行政管理体制的“垂直管理”趋势外，地方立法权已经开始受到限制，《行政处罚法》把处罚的设置权收到中央，地方只可以补充，不可以立新的罚则；2000年《立法法》出台，地方立法权也越来越小。

　　针对行政上的“垂直管理”，于安说，这并不是行政改革最终的固定模式，只是推进改革进程，破解现有难题的一种有益的探索和尝试，因为并不是所有的行政部门都适合垂直管理。中央民族大学法学院教授、国家行政学院行政法研究中心研究员熊文钊也认为，只有一个行政部门的职权具有全国性或跨区域性的特点，才有进行垂直管理的合理性和操作基础。

　　有学者同时分析指出，垂直管理只是一个不得已的办法。为了免受地方政府的干扰，就转而实行垂直管理体制，是在现实国情下的妥协，是一种“下有对策”情势下的“上有政策”，这从另一个侧面宣告了某些行业在面对地方政府干扰时的无能为力和束手无策。这种妥协决定了垂直管理体制必然存在先天不足：

　　首先，垂直管理不能完全摆脱地方干扰。尽管垂直管理后部门的人、财、物不受制于地方了，但部门还是在当地，在土地、水电等方面也少不了求助当地政府。因此即使实行了垂直管理，也不敢过于得罪地方。如此前出现的阜阳劣质奶粉事件，当地工商、质监部门严重的执法缺位是重要原因。

　　而利益越大的部门，“垂直管理”的力量也越容易被削弱。如理论上讲，土地管理的垂直体制可以让各级土地行政管理部门轻装上阵，理直气壮地行使自己的职权了，但时至今日，人地矛盾日益突出、土地违法占用现象依然相当严重。有的地方政府一如既然往地公开、直接违法，并默许、纵容大量的土地违法行为。而土地执法部门在有了上级土地管理部门的“撑腰壮胆”后，始终没有“硬起来”。他们依然信心不足，怠于执法，依然要面对“执法难，难执法”的恶劣环境。数据显示，2004年全国共查处违法用地70646件，涉及土地面积3.5万公顷。2005年未批先建占用耕地面积仍在2万公顷以上。

　　其次，垂直管理使监督部门减少，容易滋生腐败行为。专家分析，科学健全的行政管理都有不可或缺的两个方面：行政效率和行政监督，如果以弱化监督为代价提高行政效率，就有可能增加权力滥用的风险。

　　对各垂直部门来说，当他们作为地方政府职能部门时，尚会受到当地党委、政府、人大、纪委等部门的制约；垂直管理后，地方政府平级单位往往对垂直部门的经常性权力监督失效，全靠上级部门和上级监管机关的监督发现存在的问题。而上级的监管致命的弱点就是非经常性。“山高皇帝远”的宽松氛围，使各级一把手成为说一不二的家长，一旦一人腐败，往往多年不会暴露，形成从上到下的“一窝烂”。

　　近年来，税务、工商等实行垂直管理的部门出现的案件，均有多个下属市、县、局的一把手“受牵连”。例如，2003年海南省工商局原党组书记、局长马招德以受贿罪被判处有期徒刑11年，剥夺政治权利3年。接替马招德主持工作的省工商局原副局长郑先育、万宁市工商局原局长叶东雄、屯昌县工商局原局长吴岩等人也因受贿行贿相继被检察机关提起公诉，这一“买官卖官”系列案涉及了海南全省8个市县的工商局长。

　　第三，存在架空地方管理，弱化地方政府职能的问题。县市政府组织体系的健全、部门配置完整，是其履行一方公共管理责任的制度前提。如果过多的职能部门被“垂直”、划归上级管辖，必然带来地方政府组织功能的残缺，影响其行政效能的发挥。

　　同时，一些对地方发展非常重要的行政部门纷纷“垂直”，容易造成中央职能部门与地方的对口部门联成一线。各垂直部门注重对主管部门负责，有可能忽略当地发展实际，加剧“政出多头、部门打架”等现象，降低行政效率，损害政府权威。

　　第四，是容易形成不公平效应。相对地方部门而言，垂直部门经费比较充足。在许多地方，垂直部门干部的工薪收入要比地方部门干部高出不少。这种不合理的收入差距，易在同一地区的公务员队伍中形成危险的攀比效应和不公平感，助长权力寻租和“三乱”现象。