环保“杀手锏”的背后

　　“‘区域限批’制度是一步‘牵一发，动全身’的棋，它不仅得到了中央的支持，更被广大人民群众所拥护。”1月16日，在全国环保厅局长会议上，国家环保总局局长周生贤对几天前启动的“区域限批”制度，首次进行了公开阐述。

　　与官方的评论相比，业界认为，“区域限批”制度是自2005年年初国家环保总局刮起第一轮“环保风暴”以来的又一次更加猛烈的动作，这将迫使违规企业或地区必须在高污染发展和科学发展之间作出选择。

　　而在环保总局的人士看来，这项制度是环保部门利用环境影响评价这一法律赋予的“杀手锏”参与国家宏观调控的信号。

　　事实上，在“区域限批”制度的背后，还有着更深层的决策过程。

　　“区域限批”，过去只出现在专家建议中，具体是指如果一家企业或一个地区频繁出现违反环评法事件，环保部门应有权暂停这一企业或这一地区所有新建项目的环境影响评价审批，直至该企业或该地区完成整改。2005年年底出台的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》(以下简称《决定》)，明确环保部门可以运用“区域限批”这样的权力。

　　国家环保总局局长周生贤认为，环境影响评价制度在《决定》中被深化为“区域限批”，可以说是国务院赋予环保部门新的“杀手锏”。周生贤给环境影响评价确定了三个作用，即要成为经济发展的“调节器”，成为宏观经济的“晴雨表”，成为防止环境污染和生态破坏的“控制闸”。

　　在2006年5月召开的全国环境影响评价制度工作会上，环保总局的部分官员在工作报告中也明确，今后要尝试实行“区域限批”的管理措施，对超过污染物总量控制指标、生态破坏严重或者尚未完成生态恢复任务的地区，不予审批新增污染物排放总量和对生态有较大影响的建设项目。

　　环保部门此次动用“区域限批”制度，也有一个时机选择的考虑。

　　“十一五”开局之年，由于投资增速过快，各地经济增长一路高歌，但各地政府在降低GDP能耗和削减主要污染物这两个约束性指标方面却没有交出令人满意的答卷。

　　众所周知，2006年是中国环境形势最为严峻的一年。主要污染物排放总量不降反升。全年发生严重环境污染事故161起，接近2005年的两倍，几乎平均每两天一起；环境投诉达60万人次，比2005年增加30%。环境问题已经成为制约中国经济社会发展的主要瓶颈，但一些地方仍然没有意识到问题的严重性，却陶醉于更为宏大的发展目标。一些地方政府盲目扩大投资，上项目、铺摊子，对污染企业一路开绿灯。

　　针对这种情况，国家环保总局局长周生贤强调，加强环境影响评价，是宏观调控的重要手段，要以环境影响评价促进环境优化经济增长。

　　2006年，国家环保总局共批复建设项目环评报告633个，比2005年减少35%，投资额减少37%。国家环保总局作出停批或缓批决定的项目数是2005年的4.5倍，力度空前。

　　尽管如此，重点调控行业违法建设现象仍未得到有效遏制。在地方政府、有关部门的支持和经济利益的驱动下，大量中小型项目未经环评就开工建设，或未履行“三同时”就投产。

　　在对去年新开工项目进行清理时，有的地方为应付国家检查，突击补办了一批项目，从而导致环评审批不能真正发挥宏观调控的准入作用。部分基层政府及职能部门无视国家的宏观调控要求，对企业违法违规行为视而不见，助长了一些企业长期、多次违法。

　　大量违规项目扰乱了国家和地区宏观经济调控和产业结构调整，如果不踩刹车，“十一五”主要污染物排放总量控制目标将有可能完不成。严峻的现实迫使国家环保总局对典型案件打出重拳，新年伊始就动用了被企业称为“够狠”的“区域限批”制度。

　　环保总局启动“区域限批”制度的另一层理由是，由于现有法律的缺陷，在以往几次环保行动中，被叫停的违法违规项目往往补办环评手续后就能过关，然后用各种手法拖延或拒绝兑现环保承诺，使一次次声势浩大的环评执法效果有限。国家环保总局副局长潘岳说，此次环保部门动用重典，彰显了环保部门不放过任何违法企业的决心。

　　制度的缺陷加剧了环境违法行为的蔓延。一些企业因违法生产或者不按环保“三同时”要求投产后获利以千万计，甚至更多，而政府和环保部门很难作出关停处理的决定，至多罚款20万元后予以补办手续。企业由此尝到了违法建设的甜头，明知故犯，形成了“先建设、后处罚、再补办手续”的怪圈。

　　针对此次环保部门启动“区域限批”制度，不少业内人士分析说，大量违规建设项目的上马和被叫停，表面上是环境保护与经济发展的博弈，在更深的层次上是局部与全局的博弈、政绩与民生的博弈、大资本与政府监管部门的博弈。