在河北省围场县，工商部门执法人员要想进入超市检查食品安全的执行情况，必须得到县政府的特别授权，所有针对市场的执法主体只能站在执法客体外面被人为地“丧失”执法权。

　　“我在围场县搞调研，发现有35家企业被当地政府列入挂牌保护名单，让我最吃惊的是，有些食品类企业也被挂牌保护，执法人员在没有得到县政府批准的情况下，不可以随便进入执法。”河北省承德市工商局的梁仕成4月27日接受记者采访时说。

　　据记者了解，“挂牌保护”制度就是县委、县政府确定的重点保护企业，由县纪委、监察局统一制挂“重点企业保护单位”和部门“十不准”警示牌，保证重点企业和建设项目“零干扰”。目前，这种被挂牌保护的企业在河北省兴隆县就有53家，围场县有35家。

　　县政府对重点企业挂牌保护，本意是为了优化重点企业和重点建设项目的发展环境，减少执法部门对它们的“干扰”，但是其间的法律问题不容忽视。

　　在围场县政府列出的保护名单中，有超市发超市、佳美超市、北雁商场、美神商场等。

　　当地的许多超市和商场对这份保护名单意见很大，“同样都向国家缴税，进货渠道相同，凭什么它们就高一等被免予检查？这根本不符合市场公平的原则”。这类呼声在梁仕成调研的过程中不绝于耳。

　　记者在调查中发现，围场县“挂牌保护”制度规定：“各职能部门对重点企业的常规性检查、检测，必须经县纪委、监察局许可，并经县委、县政府审批，对未经批准的检查行为，企业有权拒绝；上级要求的时限性、保密性较强的突击性检查，要在检查完成24小时内报县纪检监察部门备案；司法机关到企业执行案件且需保密的，检查手续必须齐全，执行完毕后24小时内报纪检监察部门备案。”

　　“市场经济的一个重要原则是机会公平，所有企业在市场面前一律平等，政府应为所有企业创造一个机会公平的竞争环境与竞争起点，如果在要不要保护企业、怎样保护企业上来区分重点保护与非重点保护，实际上是在对某些企业实行重点挂牌保护的同时，对大多数不挂牌保护的企业实施了一种新的企业歧视。”梁仕成说，“挂牌保护”制度实际上用制造新的不平等来恶化经济环境，是典型的制造差别、制造歧视、制造不公平竞争环境。

　　“挂牌保护”也容易造成不良的执法导向。工作在执法第一线的梁仕成说：“‘挂牌保护’政策越是风行之地，恰恰反衬出当地政策的普适性和公平性越差，企业发展成本越高。而对这种问题的纠正，不是采取阳光普照的政策，而是出现‘有阳有阴’，保护少部分企业，忽略大部分企业。于是在执法部门的观念中，很容易产生这样的导向：乱收费、乱执法，对未挂牌保护的企业可以放开手脚，随意‘执法检查’严加查处，对挂牌的企业则要百般小心，敬畏三分。”

　　政府为企业设置保护屏障，如果企业出现违法问题导致严重后果到底该追究政府的责任还是具体执法部门的责任？

　　“政府责任有两种，一种是作为，一种是不作为。目前从国家赔偿法角度讲，对政府不作为导致行政相对人损失的，还没有规定。我认为，如果受保护的超市卖了有问题的饺子导致消费者生命安全受到威胁的，超市首先应该承担赔偿责任，如果超市赔不起，政府应该承担补充赔偿责任。”北京大学行政法教授姜明安向记者解释。

　　具体执法部门因为政府不让其执法，是不是就没有责任了呢？非也！姜明安教授说，根据公务员法，公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任；但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。

　　也就是说，具体执法部门如果发现县政府的挂牌保护制度是错误的，必须向县政府提出来，如果不提出来，具体执法部门也要承担责任。

　　另外，针对政府的错误决定，还可以通过官员问责制追究具体决策人的责任。姜明安教授说，行政相对人理应平等地获得国家法律的保护，挂牌保护的标准难免公平，有些地方以企业纳税的多少设置保护区，有些以企业的投资额度划定保护区，这些做法都是违法的。(记者陈煜儒)