行政性垄断是高收费乱收费的根源

“最后一公里”垄断格局亟待打破

嘉宾：中国社会科学院工业经济研究所研究员余晖

编辑：近些年，消费者对垄断行业收费问题的投诉居高不下，舆论对此的抨击也不绝于耳，但并未见其有多大改观，有些反而愈演愈烈。本版最近两期披露了一些垄断行业高收费、乱收费、强迫收费、欺诈收费问题。在您看来，究竟是什么原因造成了垄断行业的收费乱象？

余晖：对于读者反映的垄断性行业收费过高、强迫收费、服务质量差甚至收费中存在欺诈行为等问题，我认为其根源在于以国有企业为主体的行政性垄断行业尚未建立起有效监管的市场交易规则。在这种因获得垄断特权而强势的利益集团与分散而弱势的消费者之间的利益博弈中，如果缺乏独立而公正的反垄断机制和行业监管制度，利益的天平必然会倾向于前者。这种乱象恰好说明具有垄断性质的基础设施和资源型产业的市场化改革的不彻底，这也正是我国市场机制进一步深化改革的方向所在。

编辑：现今我国的垄断行业基本上都是从计划经济体制脱胎出来的，且大都保有“国有”及“央企”的“壳”。可这层国字号的“壳”似乎并未给消费者带来多少好处，反而常常让消费者成了被盘剥、被强制甚至被欺诈的对象。为什么？国外的情况如何？

余晖：城市供水、供气、供热等公用事业部门以及电信、电视和有线电视、铁路、电力、城市交通等网络型产业部门，其服务在传统上都由非企业化的公用事业部门来提供，同时严格执行具有一定福利性质的国家定价。伴随着20世纪80年代全世界公用事业部门的市场化改革，我国在这些领域也进行了改革探索，其中最重要的步骤就是对这些部门实行公司化运营，其目的一是为了提高这些部门的管理效率，二是引入更多的社会资本增加对这些行业的投入，以适应经济的高速发展、加快城市化的过程，并满足广大消费者日益提高的多元化需求。

但公司化运营并不等于市场化的整个过程。国外许多国家由于法律准备充分、消费者组织完善，市场化的结果并没有导致公司运营的垄断势力扩张，反而促使其提供更多的服务和更优惠的价格。我国由于法律准备不充分、消费者组织不完善、反垄断司法执行能力有限，政府监管机构缺乏足够的独立性，而且目前尚无一部法律能够明确这些企业经营的范围、目标和定价等规则，因此，一些企业自然会滥用其垄断资源和地位，肆意追求自身的公司化利益，而无视对社会和消费者利益的损害。

编辑：您是专门研究产业组织和政府管制经济学的，并参与了《反垄断法》等法律的起草。可否向读者简要介绍一下究竟什么是垄断行业；在我国，它都包括哪些行业？

余晖：我们把那些独占资源的企业称为垄断性企业；如果其资源是通过行政力量操纵和赋予的，我们称之为行政性垄断企业；如果资源为少数几个企业共同所占有，我们称之为寡头垄断。不管是垄断性企业，还是行政性垄断、寡头垄断，其本身都具有一定操纵市场价格的能力，如果缺乏有效的约束，企业追求利润的本能必然会导致其利用这些优势地位获取超额垄断利益。

在我国，能够获得行政性垄断特权的企业基本上都是所谓的“公司化”了的国有企业，它们一方面能够获得来源于行政性的或法律的特权，同时又能充分利用资本市场和消费市场将这些特权变现而心安理得地获取暴利。不仅如此，它们还能够有效地阻止深化市场化改革和充分竞争政策的推进，阻碍价格谈判机制的建立，从而架空反垄断机构和监管机构制定和执行相应法律法规的能力，甚至最终会使反垄断机构和监管机构成为其合谋者。

编辑：近年来，对涉及亿万用户的电信收费存在的诸多问题，消费者反映日益强烈，媒体也没少批，为何就是不管用？

余晖：就电信行业的价格或收费标准而言，目前由发改委、工业和信息化部规定的电信资费上限管理的资费项目包括：国内长途电话通话费；国际长途电话及台港澳地区电话通话费；移动电话国内漫游费和双向收费；单位和家庭用户固定电话月租费；全国或跨省区市以及国际、港澳台出租电路资费。除了这些上限管制的业务外，其余业务包括宽带月租费等均采用市场调节价，即由企业自主定价。

为广大消费者长期诟病的移动电话国内漫游费和双向收费、单位和家庭用户固定电话月租话费，其实是消费者“被定价”或“被听证”的结果。作为价格主管部门和电信行业的监管部门，与其说其独立性和公正性不足，不如说属行政性垄断之电信企业的游说能力太强，最终很可能导致政企之间通过合谋牺牲消费者利益的后果。

读者反映的诸如陷入移动通讯服务中的套餐和增值服务迷宫而被欺诈的问题，其实是电信网络运营商与ICP（网络内容服务提供商）通过出租网络容量而设下的不良圈套造成的。电信网络运营商只顾收取租金甚至与后者分成利润，对后者的欺诈行为则听之任之。

编辑：要打破行业垄断，市场化改革是必由之路。有专家认为，改革必须明确国有资本的公益性定位。我认为这点非常重要。如今我国的许多垄断行业特别是一些涉及公共事业的垄断企业，虽然占有大量国家资源、国民资源，却几乎完全抛弃了其公益性，只追求自身企业利益的最大化而不顾国民的福祉的最大化。比如宽带和有线电视网络的收费定价，就完全不考虑百姓的承受力，消费者对此怨声载道。如此现状,有无法律、政策上的问题？

余晖：宽带和有线电视服务过高收费和滥收费的原因，在于市场化改革不彻底。这就是业内人士和学者们早就认识到的所谓“最后一公里”的垄断格局未打破。所谓“最后一公里”，指的是进入住宅或办公小区和商业楼宇的电信电视传输网络的末梢结构。由于立法机构和政府监管部门没有通过立法强制在这些独立区域内建设汇集所有运营商同时接入的公共机房设施，分散的消费者就没有办法自主选择价格低廉和服务好的运营商，而只能无奈的选择一家与开发商合谋的运营商的服务。同样，就有线电视而言，由于目前的“三网融合”政策明显偏向广电企业，电信企业还无法自由提供有线电视服务，所以在“最后一公里”区域内，基本上还是广电企业一家独占，是否选择使用机顶盒或接受机顶盒的质量和价格都不是消费者能够谈判的。

上述两点问题，都是行政性垄断企业绑架政府价格和行业监管部门的结果，因此在这个半市场化或半行政化的领域，更多的好处自然都归垄断企业，而更多的损失自然由消费者来承受。尽管我国已经出台了反垄断法，但该法的第七条实际上也给了行政性垄断企业事实上的豁免权。可以说，政策的防线是为垄断企业而设置的，消费者如果缺乏自己强有力的维权组织（包括消费者协会和群体诉讼代理），就几乎没有可能攻破这道“马其诺”防线！

编辑：在我国的现有境况下，要改变垄断行业收费乱象，该从哪几方面入手？

余晖：第一，对立法而言，必须尽快完善这些行业内的市场经济立法，如反垄断法、消费者权益保护法、价格法、行政程序法（尤其是价格听证法）、国有资产管理法和相关行业的立法，并监督政府价格和行业监管部门严格执行这些法律，为这些行业深化市场化改革和维护消费者权益保驾护航。

第二，对政府价格和行业监管部门而言，要尽快意识到自身应扮演的角色是主动积极地协调企业和消费者的利益，要在独立、公正、透明的基础上去制定法规和规章并严格执法，不要再继续扶强凌弱。

第三，对法院和司法部门而言，应该尽快启动受理群体诉讼代理的受案程序，此群体诉讼代理者可以是消费者组织，也可以是维权律师组织。

第四，对个体消费者而言，应该在充分了解服务信息的基础上谨慎选择您所需的服务，避免被欺诈；对诸如购买商品房的群体消费者而言，则应该积极参与您所在小区和楼宇的业主自治活动。通过业主委员会或业主代表大会，用集体的力量与开发商、物业公司进行谈判，以抵制它们与垄断企业合谋任意侵犯业主的利益，使“最后一公里”成为维护自身利益的阵地。

链接

反垄断法第七条：国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业，国家对其经营者的合法经营活动予以保护，并对经营者的经营行为及其商品和服务的价格依法实施监管和调控，维护消费者利益，促进技术进步。

前款规定行业的经营者应当依法经营，诚实守信，严格自律，接受社会公众的监督，不得利用其控制地位或者专营专卖地位损害消费者利益。