户改不是把农业户口从登记册上抹掉那么简单,关键是有没有系统完善的配套政策,以实现真正的城乡一体化。在这方面,“铜陵模式”有不少创新之处

　　户籍改革又下一城。11月23日,安徽铜陵市举行流动人口居住证首发仪式,据悉,居住证取代暂住证,只是铜陵市户籍制度改革迈出的第一步。“重头戏”在于,明年起该市将逐步实施一元化户籍登记管理,取消原来的农业户口、非农业户口,统称为铜陵市“居民户口”,在就业、教育等方面享受同等待遇。今后,铜陵公安机关将不再出具户口性质证明。(11月23日《新安晚报》)

　　作为省级城乡一体化发展综合配套改革试验区,铜陵此举,在安徽省内还是第一遭。这一改革,基于以下共识,城乡发展不平衡,阻碍之一是二元户籍管理体制。而且,户籍不仅代表一种职业和身份,还是享受政府提供的公共服务和社会保障的依据。长此以往,造成城乡经济、社会发展和公民权利的不均衡,形成了各领域的所谓“二元结构”。因此,实现城乡一体化,必须先突破户籍这个瓶颈,这就是户籍改革的基本逻辑。

　　放眼全国,以居住证取代暂住证、取消“农业”和“非农”差别的改革,铜陵并不是第一家。在京沪等大城市,居住证制度正在得到推广；一些二三线城市,实际上已经放开了流动人口落户限制；而成都、重庆等地方,也提出了逐步取消农业户口的目标。这些可贵的实践,为不同条件的地区,提供了可资借鉴的户改模式。

　　然而,户籍改革不是名称改换那么简单,从无差别户籍到无差别待遇,还有很长的路要走。户籍改革的目的,不是要取消农民这一职业,更不是为了取得农民的土地,制造虚假的城市化。户改的最终目标,应该是实现城乡平权,使城乡居民平等享受各项基本公共服务和社会保障。因此,任何有诚意的户籍改革,必须有就业、养老、教育、医疗、住房等方面的配套措施,在城乡一体化上铺平垫稳,这样取消户籍差别,才能水到渠成,名至实归。

　　在这方面,铜陵借鉴了成都、重庆的经验,也有不少创新之处。首先,户籍改革不急于求成,而是分步前进,先解决流动人口落户问题,再解决“农转居”问题；先进行调查研究,摸清家底,然后才能建立统一的、随居民流动迁徙的户籍管理制度。更重要的是,为打破城乡居民之间由于户籍问题造成的权利和福利差异,铜陵市出台了住房、就业、土地、社保、教育、卫生、计生、民政等12个方面的配套政策,形成了系统的制度体系,以实现城乡制度有效衔接。

　　还有一个最突出的问题,在实现平权过程中,如何充分保护农民利益,平衡城乡居民的利益关系。比如人们最关心的,农民变成居民,原有的承包地、宅基地是否保留,会不会造成新的不平等。对此,铜陵市采取了“自愿有偿”的办法,即充分尊重农民的意愿,农村户改人员可以保留承包地、林地、宅基地,也可以选择有偿退地。这有助于减少改革阻力,摆脱户改就是惦记农民土地的嫌疑。

　　此外,长期形成的二元结构,已渗透于城乡经济、社会、文化各方面,要实现融合,绝非易事。一旦取消城乡户籍差别,很多问题就摆在了面前,比如,农民变居民以后,看病是参加新农合,还是城镇医疗保险?现有针对农村的优惠政策,是取消和还是保留?城乡一体化后,现有计划生育政策,按照那个标准执行?针对这些问题,铜陵市推进城乡一体化工作办公室专门编制了“户籍制度改革100问”,向市民发放,试图给出一个整体解决方案。

　　可以看出,铜陵户籍改革有比较完整的制度设计思路,有相应系统的配套政策,在一些关键问题上,提出了明确原则,也体现了对农民决定权的尊重。但是,这些措施能否顺利推行,能否实现城乡的无缝对接,还有待观察。

　　不过,对于城乡一体化之后农民的土地问题、养老和医保问题、计划生育政策执行问题,显然都不是个别地方能决定的,必须有更高层面的统筹安排和政策调整。因此,在经过各地不同条件下的试点之后,户籍改革越来越变成一个全局性问题。需要及时总结推广地方经验,上升为制度和政策,在更大范围内推进。