易地扶贫搬迁是我国脱贫攻坚的重大工程，如何在接下来的4年时间里，实现我国14个连片特困地区1000万人搬得出、稳得住、能致富，是如期完成中央决策部署的一项重大任务。因地施策、因人施策、因地制宜、一户一法，5年来陕南地区安康、汉中、商洛3市实施避灾扶贫生态移民搬迁，城镇化水平不断提高，搬迁群众收入稳步增长，生活明显改善，形成了一些可推广、可复制的样本，为贫困地区实施扶贫搬迁提供了有益借鉴。
——编 者
确立避灾、生态和富裕3个搬迁扶贫目标后，陕南移民搬迁从2011年初开始启动。实施5年多来，陕南城镇化率提高6个百分点，搬迁群众户均财产性收入净增8.46万元。对此，陕西省委书记娄勤俭表示，陕南遵循系统思维、统筹谋划、四化同步理念，易地搬迁实现了贫困群众收入持续增长、安全生活水平明显提高和生态环境显著改善。搬迁5年后，陕南人均收入由2011年的4151元上升到2015年的7954元，累计脱贫41万人。截至目前，已经搬迁的群众再未因地质灾害和洪涝灾害遭受损失。生态搬迁减少了人为扰动，人退林进，植被覆盖率提高了4.5个百分点。搬迁群众基本实现了刨掉穷根、远离灾害、保护生态的目的。
如何精准到“贫困人”?
定量分析、定性研判、民主评议“三结合”，防止优亲厚友
紫阳县绕溪镇两河村的帅忠全，在第一次摸底时由于工作疏漏，他没有“入围”。后来“三结合”的过程中，在民主评议环节被群众推荐进入“贫困人”范围，最终被确定为搬迁对象，现在他家已经从两河村搬到了绕溪镇蓼坎村安置点。
必须量化贫困标准，强化精准识别“贫困人”。中国科学院地理资源研究所区域农业与农村发展研究中心主任刘彦随说。
在寻找“贫困人”的过程中，陕南采取定量分析、定性研判与民主评议“三结合”的办法，把好群众申请关、入户调查关、民主评议关、公示监督关、确认审核关，确保识别过程公开透明、公平公正。防止简单地按建档立卡贫困户数逐年平均分摊指标、优亲厚友讲人情、投机分户套取补助等问题，确保惠民政策落实到户、精准到人。通过构建信息化管理系统，将搬迁户、拟搬迁户情况全面录入，审核比对，并及时公开，接受各方监督，确保搬得精确、精准和公平、公正。
“三结合”找出“贫困人”后，陕南地区根据国家《“十三五”易地扶贫搬迁工作方案》，按类设置搬迁，共设置扶贫搬迁、避灾搬迁、生态搬迁和工程及其他搬迁。陕西省国土资源厅厅长王卫华说，先搬谁、后搬谁，需要有制度、有标准、有规范，操作有遵循，陕南因地施策、因人施策，把搬迁落到户、落到人。
搬到什么地方去?
“三避开”，防止搬迁去向与搬迁户的谋生能力不适应
白河县西营镇花房村的王有卫，从山上搬到了西营镇的天逸社区。王有卫说:“我一开始不愿意离开老宅子，后来听说政府要把我搬到山下，很高兴啊，既能在镇上打工，又能做些小生意，一搬下来我就把老院子拆了，再也不想回去了。”
“人到哪里去”是易地搬迁的重要环节。刘彦随表示，如果选址不合理，搬迁去向与搬迁户的谋生能力不适应，就会搬而难安、搬而难富，甚至返迁回流。
搬到什么地方去呢?陕南经验表明，要统筹考虑安置点的立地条件、资源承载、发展潜力、就业创业空间及生产生活是否方便等问题。坚决避开自然灾害易发多发区，避开生态脆弱敏感区等不宜居住区，避开“贫窝挪困窝”;把浅山川道、公路沿线、中心村、城镇近郊等发展条件好、基础设施公共服务相对完备的地方，以及现代农业园区、工业园区、旅游景区等产业园区周边便于群众就业的区域，作为规划集中安置点的优先选择。陕南在推进搬迁中，总结推广“三避开”的集中安置点选址办法，从根本上改变搬迁群众的生产生活条件，为移民的后续发展奠定了较好基础。
王卫华说，在科学安置中，陕南尊重两个原则。一是分类引导，二是适度集中。引导，就是切实把群众情况摸清摸准，采取因地制宜、一户一法的安置方式，将搬迁群众安置到与个人愿望相结合、与自己谋生能力相适应的地方。短期以耕种为主的群众，就近在中心村安置;引导有一技之长并适宜从事二、三产业的群众，进入集镇或规划的农村新型社区安置;鼓励稳定就业、适应能力强的群众到城镇安置。
集中，就是除投亲靠友、进城落户等方式分散安置外，综合考虑基础承载、人口结构、产业布局等因素，鼓励适度集中安置，避免出现新的“吊庄户”，以便集中财力和物力，提供相对完备的基础设施、较好的公共服务和比较充分的就业条件。同时，避免盲目追求安置点规模和楼房化安置，防止配套跟不上、承载容不下、增收没门路。
搬迁资金怎么用?
切好蛋糕，把钱用在刀刃上，防止“最贫困的人搬不起”
丹凤县铁峪铺镇桃花村的王军水是一位五保户，搬到了铁峪铺中心安置点，他说:“没想到，像我这样的人，都能搬得起。”
目前，陕南按每个易地搬迁户20万元的标准筹集脱贫资金，累加起来数额较大，管好用好资金至关重要。陕南搬迁扶贫资金使用采取封闭运行的方式，对此，王卫华表示，要进行省级统筹，把权责落实到县。在资金运行上，为防止层层拨转、造成层漏，加大资金运行成本，应由省级政府将资金直接划拨到县，由县级做好资金整合与项目统筹，合理安排使用。
陕西省省长胡和平表示，省级主要做好资金筹集，制定分配使用基本原则，考核使用绩效，市级着重做好日常监管。有能力统筹、同步推进其它类型搬迁的地方，一定要做好扶贫搬迁资金与其他类型搬迁资金的“物理”隔离，严防扶贫搬迁资金被侵占，织密管钱用钱的制度笼子。对此，陕南采取两个办法——
切好蛋糕，把钱用在刀刃上。陕南坚持保民生，重长远，合理安排搬迁建房资金、产业扶持资金、基础设施和公共服务配套资金的分配比例。陕西省副省长庄长兴说，建房补助资金标准，在省域范围内保持基本平衡;到县一级按家庭人口等制定差异化、阶梯式补助标准，杜绝到户资金搞大锅饭、平均主义，尤其是对贫困度极深、无自我筹资能力的贫困户，按照人均住房标准，建设“交钥匙”工程;对鳏寡孤独、五保户、无生活自理能力等人群，实行集中建房、集中供养，切实解决“最贫困的人搬不起”的问题。基础设施建设和公共服务配套资金，立足现有基础、着眼未来需求，查漏补缺、合理安排;要区分基本与非基本公共服务，广泛吸引社会资本参与，避免“政府大包大揽非公共服务”。
整合资源，搞好项目资金统筹。陕南由市县政府将相关涉农资金、专项资金、社会捐赠资金等予以整合，统筹使用，提高资金使用效益，避免分散投入、各搞一套，特别是要将在迁出地计划建设的基础项目和公共服务设施项目及时调整到迁入地，避免资源浪费。同步开展非扶贫移民搬迁的集中安置点、公共设施及配套建设项目，主要通过整合涉农资金、专项资金、社会资本和政府自筹予以解决。陕南在五类移民搬迁时，对30多个部门的40多项与移民搬迁相关的专项资金进行整合，减少项目分头安排、资金分散使用带来的重复浪费，解决了移民搬迁筹资难。
搬迁涉地怎么管?
搬迁用地应保尽保， 宅基地“占新腾旧”
城固县双溪镇花庙村的朱本强，从花庙村搬到了江湾安置点，他说:“政府能给我们找这么一块平地，位置又好，住在楼房上，院子里什么都有，方便多了，我家一亩多宅基地，已经把它拆了还林。”
国家土地政策对脱贫攻坚给予重点倾斜，基本满足了易地搬迁扶贫建房、基础设施及公共服务设施建设等方面的用地需求。陕南的探索，做到了供地及时、用地节约、政策惠民、保障给力。
搬迁用地应保尽保。凡是脱贫攻坚用地，坚决做到应保尽保、有用即保，不打折扣。刘彦随说，经历多轮撤村并镇后，农村有大量的闲置、低效用地，优先使用这些存量用地，可以提高建设用地效率，大幅节约用地成本。
用好增减挂钩政策。将城乡建设用地增减挂钩指标向易地搬迁扶贫重点区域倾斜，节余指标由国土资源部门组织流转，资金收益全部用于易地搬迁住房建设、产业发展。坚持“需要多少，安排多少”的原则安排新增用地，并按成本价划拨使用，相关费用列入扶贫资金大盘子，最大限度地降低建房成本。
土地利用节约集约。搬迁用地严格依据地方宅基地用地标准，无特殊情况不得突破，在充分尊重群众意愿的前提下，将主要从事二、三产业的搬迁户实行楼房化安置。迁入区基础设施、公共服务配套等以满足搬迁群众基本需要为标准，杜绝把移民搬迁工程做成面子工程。
用地审批细分类别。搬迁建设用地管理、审批要因地制宜、因事而异。搬迁安置在本行政村内的，分散安置建房，按宅基地管理权限进行审批，颁发宅基使用权证;集中安置建房，按集体建设用地审批权限，审批房屋、基础设施和公共服务设施建设用地，颁发集体建设用地使用权证。搬迁安置跨行政村的，分散安置的，按照集体建设用地管理权限，审批宅基地，并颁发集体建设用地使用权证;集中安置的，按国有建设用地管理权限，审批房屋、基础设施和公共服务设施建设用地，颁发国有建设用地使用权证。
宅基地“占新腾旧”。按照《土地管理法》“一户一宅，占新腾旧”规定，易地搬迁中，政府无偿提供安置房建设用地的，建成后，原宅基地应退回农村集体经济组织或收归国有;对进城落户等未无偿提供宅基地的，自愿有偿进行腾退。
在搬迁过程中，陕南采取政府与搬迁户签订旧宅基地腾退协议的办法，群众搬迁后，旧宅基按照“宜耕则耕、宜建则建、宜林则林”原则，复垦用于城乡增减挂钩及植树造林，5年多来陕南共复耕旧宅基4万多亩。
回望陕南，一片葱茏。
《 人民日报 》( 2016年06月05日 10 版)
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