【摘要】我国教辅读物的出版发行改革，与教育体制改革、课程改革、考试制度改革密切相关，还有很长的路要走；出版社改制、深化改革为出版业走内涵式可持续发展道路提供了活力；教材教辅出版发行管理规范为出版发行业持续发展、转型升级提供了坚实的基础，教辅材料散滥乱象必须彻底整治。伴随着一个新技术、新业态、新媒体共生的时代，形式丰富、优质高效、简洁实用的教辅读物出版的春天必将到来。

　　【关键词】教辅；新政出台；历史回顾；战略思考

　　2012年2月8日，教育部、新闻出版总署、国家发展改革委、国务院纠风办颁布了教基二〔2012〕1号《关于加强中小学教辅材料使用管理工作的通知》，业界称之为教辅新政，至今已是第五个年头。五年来，围绕着通知的颁布、执行、行业发展、社会影响等，不同的学者专家、出版发行从业者、教育工作者，甚至新闻媒体，站在各自的立场，提出了截然不同的意见，年年争议不断、各执一词，拥护赞成者众，诟病反对者也不在少数，2016年3月全国两会期间更是成为委员、民众、媒体的热议话题。

　　事实上，政府每一项政策的颁布，都不是一蹴而就的。国家教辅新政的出台，也与其深刻的时代背景、教育需求、行业发展等紧紧相连。我们只有把教辅新政放在历史的大背景下，并客观、深入、辩证地去全面分析和解读这些内容，了解历史，才能更好地认识现实、把握方向。

　　一、国家教辅新政出台的教育背景

　　改革开放以后，国家发布了一系列教育改革与发展的重要文件，1985年颁布了《中共中央关于教育体制改革的决定》，1993年中共中央、国务院颁布了《中国教育改革与发展纲要》，1995　年全国人民代表大会通过了《中华人民共和国教育法》，1998　年全国人民代表大会常务委员会通过了《中华人民共和国高等教育法》，1999年颁布了《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》(中发〔1999〕9号)，2001年颁布了《国务院关于基础教育改革与发展的决定》(国发〔2001〕21号)、《国家基础教育课程改革纲要（试行)》（教基〔2001〕17号），我国教育工作开始走上正轨，基础教育、高等教育步入了发展的快车道。2010年中共中央、国务院印发了《国家中长期教育改革和发展规划纲要》(2010-2020年)，为未来全国教育改革和发展、优先发展教育、提高教育现代化水平、实现中华民族伟大复兴和全面建设小康社会奋斗目标指明了教育工作路线图。

　　20世纪末21世纪初以来，伴随着经济社会的发展，得益于党中央国务院的上述政策精神，我国基础教育领域的一系列困难、问题如适龄儿童入学率不高、合格教师短缺、校舍安全不达标、教育经费拖欠等逐步得到了克服和解决。特别是近年来，我国教育投入大幅度增加，基础教育特别是农村教育的办学条件显著改善，课程改革、“两免一补”、营养餐等稳步实施，九年义务教育全部普及，孩子有学上、有书读的问题得到了根本解决，基础教育发展取得了举世瞩目的成就，并进入了新的历史阶段。

　　另一方面，改革开放以来，我国高等教育依靠政策的推动，特别是1999　年开始的连年实施高校扩招等措施，总体规模持续扩大，普通高等学校从2000年的1041所增至2015年的2561所，高等教育毛入学率逐年上升，已实现了由精英教育阶段（高教毛入学率在15%以下）向大众化教育阶段（高教毛入学率在15%—50%）的发展，正在快速向高等教育普及化阶段（高教毛入学率在50%以上）迈进。高等教育在实现量的增长的同时，也在实现质的变化，包括教育理念的改变、教育功能的扩大、培养目标和教育模式的多样化，以及课程设置、教学方式与方法、入学条件、管理方式、高等教育与社会的关系等一系列变化。

　　必须看到，我国基础教育、高等教育发展在取得举世瞩目成就的同时，存在并陆续积累了一些问题。基础教育方面，促进教育公平的道路依然漫长、提高教育质量的任务十分艰巨、培养学生创新精神和实践能力的措施缺乏力度、减轻学生课业负担的效果甚微、保障学校安全的责任重大等。高等教育方面，虽然高校扩招有力地推动高等教育发展走上了大众化的道路，缓解了高等教育需求压力，保障了更广泛的公民接受高等教育的权利，但不可否认，发展问题包括教育公平问题、质量问题等还较为突出，教育公平问题主要体现在城乡之间、地区之间和不同社会阶层之间，质量问题主要体现在地区之间、城乡之间经济发展的不平衡所导致的各区域在教育投入、办学观念、信息获取等方面存在的严重差异和实际效果。

　　基础教育、高等教育存在的上述问题，实际上是我国特定历史时期教育规模、优质资源、发展多样化等的有限性和不均衡性与社会公众对教育的巨大需求之间的矛盾，是对我国教育发展提出的巨大挑战。这些问题，又与学校片面追求学生成绩、高考升学率及家长盲目择校等教育现象紧紧相连。

　　二、国家教辅新政出台的教材工作背景

　　1．启动组织并完成义教、高中课标教材编写工作，实现教材出版多样化，人教版教材垄断局面被打破。

　　发端于20世纪末新中国成立以来基础教育领域的第8次课程改革，掀开了我国新世纪教育出版的新篇章。这次课程改革站在国家未来发展需要和人的发展需要的高度，从课程目标、课程内容、课程结构、教学实施、考试评价、课程管理等各个方面进行顶层设计，对我国基础教育人才培养模式、全面提高人才培养质量作了整体规划。客观地说，课程改革不仅极大地推动了基础教育改革进程，也是对我国教育法规定的“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会”公平原则的最好实践，更为出版业在服务教育过程中提供了自身发展、转型升级的重要机遇。

　　在深入推动素质教育改革的大背景下，教育部组织课程专家完成了对1993年秋起实施的九年义教课程状况调研，提出了“建立和完善以全面提高学生素质为目标”的课程体系，1999年1月成立“基础教育课程改革专家工作组”着手起草新一轮课程改革的总纲并形成《基础教育课程改革纲要（试行）》，2000年1月公布《基础教育课题组改革项目概览》并确立了11个国家基础教育课程改革重大项目，2001年6月颁布教育部第11号令《中小学教材编写审定管理暂行办法》，2001年7月制定幼儿教育指导纲要、义务教育阶段各科课程标准实验稿并组织编写、审定通过各科实验教材，2001年9月印发18个学科课程标准实验稿、审定完成20个学科（小学7科、中学13科）49册实验教材并首次在部分省市38个实验区试用，2002年义教课标实验教材在实验基础上开始全国推广（各省市都至少有一个试验区），2003年对实验的课程标准和教材进行全面修订，2005年全国义教起始年级原则上都启用新教材，2008年全国义教1—9年级顺利完成一轮课改实验。2010年教育部成立国家基础教育课程教材工作领导小组，全面启动对义教课程标准及教材的修订送审，2014年秋全国小学、初中学生全部启用新版教材，2015年秋道德与法治、语文、历史三科教材启用及国家统编教材的推行，标志着我国义务教育课程标准教材主要学科修订与出版工作基本告一段落。

　　在高中课程改革方面，教育部2003年3月颁布《普通高中课程方案（实验）》和15个学科的课程标准实验稿，规定高中学制仍为三年，课程由必修和选修两部分构成，学生每学年在每个学习领域都必须获得一定学分，总学分达到144分方可毕业。2004年，教育部开始基础教育普通高中新课程改革实验，以省级为单位在全国范围内推进。经过试点和调整，各地进度如下：2004年秋季广东、山东、海南、宁夏四省区首批进入实验，2005年秋季江苏省进入实验（第二批），2006年秋季福建、浙江、辽宁、安徽、天津5省市进入实验（第三批），2007年秋季北京、湖南、黑龙江、陕西、吉林5省市进入实验（第四批），2008年秋季江西、山西、河南、新疆、新疆建设兵团进入实验（第五批），2009年秋季，湖北、河北、甘肃、云南、重庆、内蒙古等省份进入实验（第六批），2010年秋季四川等其余省份全部进入实验（第七批）。实际上，广西到2012年秋才正式实施普通高中课程改革。2012年起，教育部开始普通高中课程标准修订工作，原计划于2014年底完成并开始教材修订重审、2015年秋在全国启用新版教材。目前教育部已基本完成普通高中课程标准修订工作，修订重审后的新教材有望2017年秋试用。

　　为确保教材编写质量，教育部门、出版单位投入了大量的人力物力，许多教育家、科学家、院士、专家教授、教研员和骨干教师参与了具体工作。截至2008年10月，全国77家出版社共出版义教教材248种套（版本）3600多本，其中小学教材121种、初中教材127种；全国35家出版社共出版高中教材732种套（版本）。教材多样化，人教版教材垄断局面被打破，教材出版领域出现了前所未有的繁荣景象。

　　2．教材出版发行实施招投标试点，教材价格执行印张基准价制度，国家财政免费提供的教科书实行政府采购。

　　随着课程改革的深入和教材编写使用的推进，全国各省区教材出版发行、价格政策、选用推广、培训宣传及售后服务等工作提到了议事日程。

　　2001年6月《国务院办公厅转发体改办等部门关于降低中小学教材价格深化教材管理体制改革意见的通知》（国办发〔2001〕34号）印发，同年10月国务院批准的《新闻出版总署、教育部、国家计委关于印发〈中小学教材出版招标投标试点实施办法〉》和〈中小学教材发行招标投标试点实施办法〉的通知》（新出联〔2001〕22号）正式发布，2002年2月1日起施行的《中华人民共和国出版管理条例》对教材招投标予以认可，至此，备受业界关注的教材出版发行改革全面启动。

　　教材出版发行招标对出版业而言无疑是一场大地震。新中国成立后至20世纪80年代，我国中小学教材基本采用“租型”的方式在全国出版供应，教育部委托人民教育出版社组编出版，新闻出版署委托各地出版单位造货并由新华书店发行，各地出版单位按照教材总定价的3%－4%向人教社支付“租型”费用，具有行政垄断色彩。20世纪80年代末至教材招标改革之前，课程改革、教材一纲多本，原创出版社在研发、出版教材之后，由各地教育部门选定教材品种，再由新华书店发行销售，进入学校后通过试用进行意见反馈、内容修订。教材招投标工作的实施，把教材出版发行、选用进一步全面推向了市场。

　　根据国办发〔2001〕34号《国务院办公厅转发体改办等部门关于降低中小学教材价格深化教材管理体制改革意见的通知》精神，从2001年起，国家计委、教育部、新闻出版总署制定、发布了一系列中小学教材价格管理办法、措施，建立价格调整机制等；国家发改委、新闻出版总署发改价格〔2006〕816号《关于进一步加强中小学价格管理等有关事项的通知》规定的教材正文印张基准价制度等，对全国各地教材价格的规范起到了很好的促进与指导作用。

　　2002年9月至2004年9月，福建、安徽和重庆进行了第一轮教材出版发行招投标试点，教材出版发行机构以竞争性投标方式产生。2005年3月国务院批复同意扩大教材招投标试点，2006年开始招投标工作扩大到11个省区。教材招投标对打破行政垄断、降低教材价格、教材出版发行让利起到了一定作用。因为各种原因，包括众多教材原创出版社的强烈反对，原拟于2008年2月底进行的新一轮全国中小学教材出版发行招标工作被中止。

　　目前，各省区教材出版发行主要存在三种基本模式，按照合作模式的不同，教材原创社和代理单位对教材经营有关的事务有相对明确的分工与经济责任界定。代理：教材原创社全权委托地方代理单位负责教材在当地与经营有关的一切事务包括出版发行、目录申报、价格审批及宣传推广、培训回访等售后服务工作，按码洋比例收取一定的代理费用；代印：教材原创社委托地方代理单位负责教材在当地的目录申报、价格审批及印制造货，并支付一定码洋比例的代印管理费，其余工作由原创社自身完成，或者在支付一定的售后服务费用后由地方代理单位实施宣传推广、市场回访等售后服务工作；直供：教材原创社独立完成对教材选用区域的编印发供及目录申报、价格审批、宣传推广、培训回访等售后服务工作。

　　为切实减轻农民经济负担、保证农村贫困学生接受义务教育、保障农村义务教育，从2001年秋季开始，中央对中西部农村义务教育阶段贫困家庭学生实行免费提供教科书的制度。2004年11月，教育部、财政部决定，从2005年秋季开始，中央财政免费提供的教科书将实行政府采购。《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》（国发〔2005〕43号）进一步明确，对贫困家庭学生免费提供教科书资金，中西部地区由中央全额承担，东部地区由地方自行承担，2008年起中央财政安排资金扩大免费教科书覆盖范围。根据国办发〔2001〕34号《国务院办公厅转发体改办等部门关于降低中小学教材价格深化教材管理体制改革意见的通知》精神和政府采购法,　教育部、财政部制定了具体的指导免费教科书实施政府采购的工作办法。2008年各省区开始按中央精神提供义务教育免费国家课程教科书和地方课程教材，实行政府采购。有些有条件的省区从2008年春季起实施，对象为在经县级以上教育行政部门批准的城乡义务教育阶段学校就读并取得学籍的学生，免费教科书范围也大一些包括国家课程教科书、地方课程教材和与国家课程教科书相关的辅助学习资源(作业本、音像教材、学具、空白练习本等)。

　　三、国家教辅新政出台的出版发行市场回顾

　　教材教辅是出版业赖以生存发展的重要支柱，基础教育课程改革、教材多样化为出版业进一步繁荣带来契机的同时，也使教材教辅出版发行领域的固有问题更为加剧，并增添了新的乱象。

　　1．教材出版发行招投标，设置了必要的门槛，也带来一些变数。

　　譬如，原先以教材教辅为经济支柱的出版单位、新华书店系统一旦未能中标，国有企事业单位的经济效益会陷入迅速下降的通道，行业发展必然受到重创；对某些教材原创出版社来说，中标后如果参照人教社与地方出版单位的合作模式，由于租型费率很低，将可能面临巨大的人力物力付出而血本无归的结局，如果不参照人教社的合作模式，极可能在当地会水土不服、无疾而终，结果都一样即经教育部审定通过的教材却不能自主印刷、发行并利润最大化。按照《中小学教材出版招标投标试点实施办法》规定，响应招标、参加投标竞争的出版单位必须具有经国务院新闻出版行政部门确认的中小学教材出版资质，这从根本上排除了民营出版者介入，如果中标者都是当地的出版单位，虽然其不拥有教育部批准通过的教材，但与未中标且拥有教材的出版社谈判，则有绝对的话语权。

　　教材招投标也使主管图书出版发行的新闻出版管理部门面临两难处境，既要打破教材出版和发行垄断，又要确保整个出版业和新华书店系统的经济效益，对行业发展负责。各种势力博弈的结果是：地方出版单位力保与人教社合作获得的经济利益，承诺中标后人教版课标实验教材市场份额达到50%，以继续获得人教版教材租型权；有些省区为维护当地出版发行单位的既得利益，在教材招标程序上也对教材租型方式、发行资格等提出了一些倾向性要求；非人教版教材出版单位中标后，多寻求民营书业作为其在当地教材工作的代言人，以市场行为拉动教材宣传推广，为其动员教育部门选用教材竭尽全力工作。

　　事物的发展总有其两面性。回顾教材出版发行招投标工作，必须承认，动机、出发点、目标都是好的，取得了预期的实际效果，但实施过程中以及对教材推广过程的监管，也出现了一些问题。特别是一些不法书商在教材选用、发行上利字当先，触红线、破底线，违法乱纪、腐蚀教育部门出版系统干部，在一些地方屡屡出现一些发人深省的腐败案，这也是始料未及的，需要我们在未来的工作中警示、防止。

　　2．教辅出版发行适应社会需求蓬勃发展，有序与无序并存，存在盲目竞争等问题。

　　我国现有各类中小学生近2亿人，中小学教材及教参规模接近250　亿元，各类教辅读物市场规模至少为　300　亿元左右。作为我国图书市场的一种特有现象，80%的图书由20%的人买走，剩下的20%的图书由80%的人买走，上述20%的主力消费人群是学生、老师和科学工作者，图书销售总量的75%是教材教辅，真正意义上的全国人均购书量不足一册（扣除教材教辅后）。因此，包括580多家出版社、12441家国有发行单位、97000家民营策划与发行机构在内，其经营业绩多与教材教辅有着千丝万缕的联系。

　　教辅依托教材发展。事实上，20世纪80年代前，由于全国中小学教材只有人教版一个版本，教材市场行政垄断，教辅产品也相对单一。20世纪90年代起，教材一纲多本的兴起，加上应试教育教学理念的影响，教辅图书开始有较大的市场需求。21世纪以来，出版单位整体改制，由事业单位向企业转轨，经营压力加大，适逢基础教育领域第8次课程改革推行、社会已形成巨大的教辅市场需求、教辅出版门槛较低，新华书店也开始设教辅专柜，于是逐步把注意力集中到教辅出版发行上。

　　众所周知，作为国有出版单位，由于体制机制的原因，虽有“书号”这种相对稀缺的出版资源但经营方法单一，因而教辅产品竞争力不足；作为民营出版发行机构，有策划能力但“书号”资源缺乏，需要依附于出版资源。有需求就有合作，于是民营出版发行机构与国有出版单位的联手合作应运而生，民营出版发行机构的教辅图书在市场上开始大行其道，一发不可收拾。

　　各种力量竞争的结果，终使我国教辅图书市场基本呈三足鼎立之势，1/3的教辅与教材一起征订发行，1/3的教辅依靠渠道直销，1/3的教辅在零售卖场包括各地的批发市场中实现销售，整体规模相对较为分散。

　　教辅新政出台前的一些年，教材教辅图书的盈利特性，以及各种市场势力的博弈，一些地方的出版印刷发行整体混乱局面逐渐形成：出版单位内部管理混乱，买卖书号、一号多用、以书代刊、违反发稿程序，对合作者违规行为听之任之；不法书商、印刷厂惟利是图，违反法规政策，联手盗印教材教辅；新华书店教材教辅发行部门内部管理检查不严，盗版教材教辅图书堂而皇之进入卖场销售；教育部门扰乱出版发行秩序，自编自印自发教材教辅，加重学生负担，激化与新华书店矛盾，造成税收流失，私设小金库等丑恶现象大行其道；学校行政干预批销各种教辅，拿回扣、收礼品，非法所得用于购车、旅游等，滋生各种腐败；书贩书商游离于学校周围，“打游击”、背麻袋上门推销，同时通过给学校领导、任课老师等回扣的方式，里应外合摊派教辅资料甚至盗版教辅。至此，由于教辅编、印、发各环节门槛低，从业者众，“农民出版发行商”大量占据市场，产品供过于求，内容同质化现象严重，终使出版发行由最初的拼质量、拼品牌、拼营销、拼服务转为拼装帧、拼时间、拼价格、拼折扣，退货率居高不下，形成恶性循环，家长、师生厌恶不已却又无可奈何，严重冲击行业正常发展。

　　3．教材原创社知识产权意识增强，要求教材配套教辅著作权授权经营。

　　纵观历史，我国教辅出版一直是一个公共的出版领域。教辅销售码洋在整个图书市场零售中的比例及其为整个出版发行行业带来的可观利润，包括已有的教辅报刊、教辅电子音像制品和近年来发展迅猛的教辅网站所带来的预期收益，加之出版单位转制伴随的经营压力，使教材原创社本已十分明确的知识产权意识更为强烈，于是理所当然的把要求其他出版单位制作其教材配套教辅的著作权授权经营工作提到了议事日程。

　　以人民教育出版社为代表，2009年人教社发表声明，称“编写、出版、发行配人教版各类教科书使用的教学辅导用书、报纸、杂志，开发、销售配人教版各类教科书使用的电子期刊、电子产品”，未经其认可的均为侵权作品。教辅新政出台前后的一些年，人教社对于侵权教辅图书一直在采取向出版单位发函、发律师函和民事诉讼等方式，加大维权力度，但效果一直不理想。相对而言，发律师函的形式比向出版单位发函的效果稍好一些；诉讼到法院的案子，在原告还是在被告的地盘上起诉，结果不一样，难免遭遇地方保护。

　　教材著作权维权之路漫漫，任重而道远。事实上，如果以著作权为核心的教材教辅出版权益不能得到清晰甄别，并予法规形式的真正保护，单纯依靠出版发行企业的维权意识、自律行为，教辅市场恶性循环、无序竞争的乱象仍难从根本上得到扭转。

　　四、国家教辅新政的出台及主要目标

　　1．国家高度重视教辅出版发行管理。

　　根据国办发〔2001〕34号《国务院办公厅转发体改办等部门关于降低中小学教材价格深化教材管理体制改革意见的通知》精神，2001年6月颁布了《新闻出版总署、教育部关于印发〈中小学教辅材料管理办法〉的通知》（新出联〔2001〕8号），明确要求各地新闻出版和教育行政部门根据办法规定，对教辅材料的出版、发行和使用等环节认真进行一次清理整顿；要加强对中小学教辅材料的管理，切实减轻中小学生过重的课业负担和学生家长的经济负担；明确中小学教辅材料是指供中小学生使用的各种学习辅导、考试辅导等方面的图书，禁止将一切形式的教辅材料编入《中小学教学用书目录》，各级教育行政部门和其他有关部门不得以任何形式强迫学校订购、中小学校不得组织学生购买、发行部门不得向学校征订或随教材搭售一切形式的教辅材料，教辅材料的出版实行总量控制；要不定期对社会流通的教辅材料进行抽查，坚决取缔质量低劣的教辅材料并向社会公布，新闻出版和有关行政部门要按照国家有关法律、法规对非法从事教辅材料出版、印刷、发行活动的人员与单位坚决予以取缔和打击。

　　2001年11月《新闻出版总署、教育部〈关于中小学教辅材料管理办法〉的实施意见》（新出联〔2001〕26号）发布，再次重申认真执行《中小学教辅材料管理办法》，特别强调出版社安排中小学教辅材料类图书选题必须向新闻出版行政部门递交正式的申请报告，教辅材料类图书必须由国家或省级书刊定点印刷单位印刷、手续齐全有效，出版单位不得与非出版单位合作出版中小学教辅材料类图书，任何非出版单位和个人不得编印、出版、发行供学生有偿使用的各类图书及辅导材料。要求各新闻出版行政部门加大对买卖书号的行为、非法出版教辅材料类图书活动的查处力度；构成犯罪的，要依法追究刑事责任。规定每年3月和10月，省级新闻出版行政部门和教育行政部门要对本地区流通的中小学教辅材料类图书的内容质量、编校质量、印装质量进行检查，将检查结果在当地新闻媒体上公布。对出版低劣中小学教辅材料类图书的出版社，新闻出版总署可以取消其出版中小学教辅材料类图书的资格。

　　此后，每年各地新闻出版和教育行政部门都根据“管理办法”和“实施意见”的要求，对中小学教辅材料类图书的出版、发行和使用的情况，进行清理整顿，但由于各种原因，效果并不理想。

　　2．多管齐下，严肃整治教辅出版发行乱象出新政。

　　2011年5月25日，湖北省监利县一位9岁男孩因家贫买不起36元教辅书，自缢身亡。惨痛的事件引起了中央领导的高度重视，也再次将中小学教辅问题推到了风口浪尖，新闻出版总署、教育部、国家发改委、国务院纠风办等决定联手重拳予以清理整顿。

　　2011年8月16日，新闻出版总署下发《关于进一步加强中小学教辅材料出版发行管理的通知》（新出政发〔2011〕12号），明确要求各地出版管理部门要进一步加强中小学教辅材料出版管理、进一步加强中小学教辅材料印刷复制管理、进一步加强中小学教辅材料发行管理、进一步加强中小学教辅材料质量管理、进一步加强中小学教辅材料价格管理、进一步加强中小学教辅材料市场管理；要求各地出版管理部门必须切实强化管理责任、坚持严格依法行政、全面开展清理检查、查办一批重点案件、结合改革深入治理、结合改革深入治理，以震慑犯罪者、警示违规者、教育从业者、鼓舞广大群众。

　　2011年12月6日，新闻出版总署下发《关于加强图书出版单位中小学教辅材料出版资质的通知》(新出政发〔2011〕17号)，明确图书出版单位以中国标准书号出版教辅材料，严格实行资质管理，必须具备专门的中小学教辅材料编辑机构、学科出版业务能力，并须报新闻出版总署审批。

　　2012年2月8日，教育部、新闻出版总署、国家发改委、国务院纠风办下发《关于加强中小学教辅材料使用管理工作的通知》（教基二〔2012〕1号），明确为切实减轻中小学生过重的课业负担和学生家长的经济负担，要规范中小学教辅材料的使用；要建立健全教辅材料评议推荐办法并组织成立教辅材料评议委员会，实行“一科一辅”制度；要合理确定评议推荐的教辅材料范围，根据他人享有著作权的教科书编写出版的同步练习册应依法取得著作权人的授权；要认真做好教辅材料自愿购买和推荐教辅无偿代购或统一代购工作；要严格规范教辅材料编写行为；要大力加强教辅材料使用监督，建立信访举报等有效机制。

　　2012年4月19日，国家发改委、新闻出版总署、教育部下发《关于加强中小学教辅材料价格监管的通知》（发改价格〔2012〕975号），明确价格监管目标和重点是指与中小学教科书配套、供中小学生使用的各种学习辅导、考试辅导等方面的中小学教辅材料，按保本微利原则，对各省评议公告的教辅材料试行政府指导价、对各省评议公告以外的教辅材料实行出版单位自主定价，承担各省评议公告教辅材料发行的单位应具备中小学教材发行资质，经各省评议拟公告推荐的教辅材料价格须经价格主管部门、新闻出版部门确认，要全面加强教辅材料市场监督，同时按照深入治理行业腐败的有关要求切实加强教辅材料编写、出版、发行等环节违规收费行为治理。

　　自此，一场全国范围内的、大规模的、针对2010年以来出版发行的中小学教辅材料的整顿、清理、规范行动在出版领域、教育领域迅即展开，各省区政府及相关部门纷纷召开专题会议要求规范工作、落实职责，明令要求查处违法违规出版发行行为。

　　3．国家教辅新政的细化实施及其进一步完善。

　　2011年8月至2012年4月国家四个文件下发后，到2013年底，各省区除每年两季对中小学教辅材料进行例行检查外，根据各自的实际都出台了相应的实施意见。这些文件的颁布，内容均基于国家的相关规定，目标是规范促进当地的教辅材料出版、发行工作，保护知识产权，推进所在省区教材出版产业链教辅工作有机整合、服务本区域教育教学工作，提高工作效率，确保教辅出版发行稳定有序、良性发展、优质高效。

　　各省区文件大同小异，以浙江省颁布的《关于加强中小学教辅材料使用管理工作的实施意见》（浙教基〔2013〕84号）为例，规定列入公示书目的教辅及出版发行，必须具备以下条件：

　　(1)教科书原创社配套教辅著作权授权文书；

　　(2)出版者有总署批复的相应学科教辅出版资质许可权限；

　　(3)发行者具备中小学教材发行资质；

　　(4)教辅材料定价实行政府指导价，并报省政府相关部门批准；

　　(5)部分教辅选用权下放市、县或学校，办法参照教科书选用程序；

　　(6)次年要求列入书目的教辅品种在每年1月底前提出评议申请。

　　根据《中华人民共和国著作权法》、《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国价格法》、《出版管理条例》等法律法规及国务院有关规定，2015年8月3日《新闻出版广电总局、教育部、发展改革委关于〈印发中小学教辅材料管理办法〉的通知》（新广出发〔2015〕45号）颁布，2016年5月31日国家新闻出版广电总局、商务部令第10号《出版物市场管理规定》颁布。文件再次界定了中小学教科书的范围，并对其编写、出版、印制、质量、发行、评议、授权、选用、价格、监督等各项内容作了严格规定。

　　上述文件，对规范各地中小学教辅材料出版、发行工作，保护知识产权，推进教材出版产业链有机整合、服务教育教学工作，切实促进教辅材料管理、确保教辅出版发行稳定有序、减轻中小学生过重课业负担和学生家长的经济负担都起到了积极作用。

　　五、国家教辅新政的行业战略应对

　　通过以上历史背景、教育需求、行业状况等的分析，我们可以清晰地看到，2012年2月教育部、新闻出版总署、国家发展改革委、国务院纠风办颁布的教基二〔2012〕1号《关于加强中小学教辅材料使用管理工作的通知》等一系列有关教辅管理的文件，站在历史发展的高度，以社会稳定、行业发展、保护消费者权益、尊重知识产权为己任，体现了政府管理部门的责任担当，对于教辅出版发行坚持社会效益经济效益双效并重及市场的管理、规范、健康发展，无疑是一个强有力的促进。

　　教辅新政的出台是历史的必然，其实施推行总有一个不断完善的过程。浙江省新华书店集团的一项典型统计表明，一套相同学科、相同册数、印张接近的评议教辅，其价格仅为非评议教辅的1/3。所以，教辅新政利国利民。我们在认可教辅新政有利于社会稳定、行业发展、保护消费者权益、尊重知识产权，有利于治理中小学教辅过多、过滥、过贵乱象的前提下，一些法律层面的问题及程序细节可以交由专家去研究、民众去讨论，教辅出版发行单位和各级学校必须树立发展意识，切实做好本职工作。

　　第一，规范意识。各出版发行单位在中小学教辅出版发行业务中要做到“经得住八项检查”，即经得住出版资质的检查、经得住出版规范的检查、经得住作者资质的检查、经得住著作权授权的检查、经得住印刷复制资质的检查、经得住内容质量印制质量的检查、经得住发行资质的检查、经得住价格政策的检查。

　　第二，诚信意识。出版单位要有长远目光，牢固树立知识产权保护意识，以诚信为根本，以国家政策指导企业自身发展，对列入公示目录的教材配套教辅品种，要主动联系教材原创社，请求著作权授权使用，同时也要增强自我版权保护意识。如浙江教育出版社，从20世纪90年代开始，就主动联系人教社，就其出版的中小学教材配套作业本缴付著作权使用费，开教辅出版领域著作权授权使用之先河。

　　第三，质量意识。出版单位要严格按照国家规定，切实做好中小学教辅选题、组稿、编辑加工、出版校对、征订宣传工作等，一手抓管理、抓规范，一手抓生产、抓质量，确保出版最优秀的教材配套教辅图书供师生选用；要严格执行发行费标准，不得以任何借口变相降低折扣；要按照教育部公布的学生减负规定，密切联系市县教育部门、学校，为有条件的地区、单位出版定制免费采购的优质教育指导读物。

　　第四，渠道意识。新华书店要牢牢把握主渠道，严格按照教辅管理办法要求，坚持“一科一辅”原则、学校自愿订购原则，提高服务意识、适应现实需求、做好宣传介绍，在零售卖场把服务于学生素质提高、学业进步、高考中考必备的教辅材料备足备好，真正杜绝盗版教辅、学校摊派、非法销售，为学校教育教学工作、家长孩子们的真实教辅需求提供便利，做维护教辅市场发行秩序的模范。

　　第五，共赢意识。教材原创社在考虑教材配套教辅著作权许可使用授权时，既要立足知识产权维权、促进自身经济发展，又要切实体谅教辅出版单位教辅产品制作过程中的成本费用实际，特别是教辅印张定价限高后的利润空间，更要着眼产业健康发展，制定与公示目录教辅、市场教辅相区别的著作权授权政策，实现合作各方双赢、多赢。因此，国家要考虑建立机制，限制某些教材原创社著作权许可使用授权的漫天要价行为。到2014年，人教社基本完成了全国范围内各地方集团、部分民营教辅单位的教辅授权与合作，在控制配套教辅授权数量、确定著作权使用费率等方面堪称楷模，从源头上为避免教辅出版发行恶性竞争的发生作了榜样。

　　第六，严管意识。各级新闻出版管理部门、教育行政部门、价格主管部门要以社会效益、公众利益为先导，加强对本地区出版单位、印刷企业、发行网店、图书批发市场、中小学校的指导与经常性监督，在每学期开学前后或期中，把学校的需求目录与政府确认的公示目录相对照、把学生实际使用的教辅用书与新华书店提供学校征订的目录相对照，设立举报电话，杜堵盗版教辅，严格价格审查，严禁各环节索要回扣、赞助等行为，打击无证经营、超范围经营，切实促进行政处罚、奖励制度、公示宣传、舆论监督相结合，使管理监督经常化、长期化。

　　我国教辅读物的出版发行改革，与教育体制改革、课程改革、考试制度改革密切相关，还有很长的路要走；出版社改制、深化改革，为出版业走内涵式可持续发展道路提供了活力。教材教辅已经为出版发行业持续发展、转型升级提供了坚实的基础，教辅材料散滥乱象必须彻底整治。

　　我们相信，随着《中共中央办公厅国务院办公厅印发〈关于加强和改进新形势下大中小学教材建设的意见〉的通知》（中办发﹝2016﹞66号）精神的贯彻落实，在一个新技术、新业态、新媒体共生的新时代，中小学教材工作必将跃上新台阶，形式丰富、优质高效、简洁实用的教辅读物出版发行的春天正在到来。

　　（原载《出版广角》2016年10月上总第277期　浙江出版联合集团　郑汉阳）