在日前由国务院召开的第六次全国环境保护大会上，温家宝总理提出了我国环保工作“三个转变”的重要思想：从重经济增长轻环境保护，转变为保护环境与经济增长并重，把加强环境保护作为调整经济结构、转变经济增长方式的重要手段，在保护环境中求发展；从环境保护滞后于经济发展，转变为环境保护和经济发展同步，做到不欠新账，多还旧账，改变先污染后治理、边治理边破坏的状况；从主要用行政办法保护环境，转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题。

　　国家环保总局局长周生贤在随后召开的厅局长会议上说，温家宝总理的讲话前后修改达10次之多，其中总理亲自修改了三次，曾培炎副总理又审阅了一遍。由此可见中央对环保工作的重视和寄予的殷切希望。周生贤说，“三个转变”的提出，标志着我国环境与发展的关系正在发生“战略性、方向性、历史性”的转变。

　　环境压力催生转变

　　随着经济规模的不断扩大，我国面临的环境压力持续增加。环境问题日益严重与增长方式转变缓慢的矛盾突出，协调经济与环境关系的难度越来越大；人民群众改善环境的迫切性与环境治理长期性的矛盾突出，环境问题成为引发社会矛盾的“焦点”问题。“三个转变”的决策正是在这样的背景下出台的。

　　总的来看，我国人口基数大，人均资源相对不足，生态环境脆弱。粗放型经济增长方式不仅使经济发展质量难以提高，资源环境也不堪重负。

　　国家环保总局提供的资料显示，新中国成立五十多年来，GDP增长了十多倍。但与此同时，矿产资源的消耗增长了四十多倍。我国单位资源产出水平仅相当于美国的1/10，日本的1/20，单位GDP二氧化硫和氮氧化物排放量是发达国家的8～9倍。

　　由此带来的恶果，就是环境状况恶化。我国境内流经城市的河段90%受到严重污染，75%的湖泊出现富营养化，近3亿农村人口饮用不合格的水；沿海赤潮年发生次数比20世纪80年代增加了3倍；1/3的城市空气污染严重；一些中小城市和农村地区污染有加重趋势；我国是世界三大酸雨区之一，酸雨影响面积占国土面积的1/3，近年还有加重趋势；城市垃圾年清运量1.49亿吨，无害化处理不足20%；噪声扰民相当严重。

　　周生贤指出，近年来，污染问题严重影响社会稳定，因环境问题引发的群体性事件以年均29%的速度递增。2005年，全国发生环境污染纠纷5.1万起。自松花江水污染事件发生以来，全国发生各类突发环境事件76起，平均每两天就发生一起。如果环境保护继续被动适应经济增长，这种状况将难以遏制，甚至有愈演愈烈之势。

　　发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题，在我国快速发展的二十多年里集中出现，并呈现出结构型、复合型、压缩型的特点。而未来15年我国人口将继续增加，经济总量将再翻两番，资源、能源消耗持续增长，环境保护面临的压力越来越大。种种事实表明，我国根本无法再走发达国家曾经走过的“先污染，后治理”的路子，严峻的形势要求中国的环境保护必须要有所转变。

　　“十五”环保目标为何落空

　　在有2300多个分会场、11万人参加的第六次全国环境保护大会上，温家宝总理神情凝重地指出，“十五”期间环保指标没有完成。据了解，在“十五”计划确定的20项环保指标中，按计划完成的12项，未完成但有所改善的6项，二氧化硫排放量和化学需氧量两项指标反弹。根据初步统计结果，2005年，全国二氧化硫排放量比2000年增加了27%，化学需氧量仅比2000年减少了2%，均未完成削减10%的控制目标。

　　对此，国家环保总局解释道，主要污染物排放总量控制目标没有完成的原因在于，其一，一些地方重经济发展、轻环境保护，片面追求GDP增长的观念没有根本转变；其二，粗放型经济增长方式没有得到根本转变，靠过量消耗资源和牺牲环境维持经济增长的状况依然存在；其三，环境保护体制不健全，监管能力十分薄弱。而导致“十五”环保指标未完成的这些原因，也正是目前环保工作中亟待解决的难题。

　　分析第六次环保大会上强调的“三个转变”的环保工作新思路，其中突出了“并重”、“同步”、“综合”，正是针对“十五”未解决难题作出的重大战略部署。

　　分析主要污染物排放总量控制目标没有完成的深层次原因，中国环境规划院副院长邹首民说，一是片面追求GDP增长。一些地方政府忽视了环境保护是政府应该履行的基本职责，没有充分重视环境治理设施和环境保护基础设施的建设，地方政府的环境保护责任制没有得到全面落实。一些地方政府甚至违法违规审批、建设污染环境、破坏生态的建设项目，造成一些地区的生态环境边治理、边破坏，治理赶不上破坏，导致环境质量恶化。

　　二是粗放型经济增长方式没有得到根本转变，环境污染治理的历史欠账较多。自2002年末开始，高能耗、高物耗的火电、钢铁、建材、有色等行业出现过热发展的态势，年均增长率都在15%以上，但污染治理进程相对缓慢。到2005年年底，淮河、海河、辽河、太湖、巢湖和滇池治理项目的完成率分别只有70%、56%、43%、86%、53%和54%；“两控区”计划的256个项目中，只有54%的项目建成并投入运行。同时，一些老企业设备陈旧，管理不善，污染防治设施存在问题；污染种类日趋复杂，如放射源的丢失与失控、危险废物的随意堆存、危险化学品管护不严、运输不当等等，都有可能引发环境事故。解决环境治理欠账和防范污染事故的任务非常艰巨。

　　三是环保机制不健全，监管能力十分薄弱。环境保护法规不健全、操作性不强的问题在“十五”期间没有得到根本改变；法规制订和修订的进程缓慢，环境违法处罚力度不够；环境守法意识较差，执法不严现象较为突出。

　　一位地方环保局长无奈地说，环保法规号召性和倡导性的多，真正可以用来操作的少，处罚的力度弱。环保部门没有强制执行的权力，没有权力让企业停产，连限期整改这样的处罚，都需要通过政府下达。有人说地方环保部门是“不作为”，其实是“无法作为”。

　　以水污染为例，《水污染防治法实施细则》规定，“对造成水污染事故的企业事业单位，按照直接损失的20%计算罚款，但是最高不得超过20万元；对造成重大经济损失的，按照直接损失的30%计算罚款，但是最高不得超过100万元。”也就是说，企业造成水污染，一般罚款不超过20万元，最高罚款不超过100万元。2004年四川沱江发生特大污染事故，造成经济损失2亿多元，但川化集团仅被罚款100万元。

　　国家环保总局污染控制司司长樊元生也指出，由于环保执法队伍人员少、技术装备差，疲于应付，地方环保部门对违反环保法律法规行为的查处力度很不够。往往是有举报、有信息反映上来，上级部门批下去以后，才去调查。企业违规排放的情况比较严重，相当一部分逃避了环保部门的查处。

　　中央确定的“三个转变”正是对症下药。第一个转变就是要从指导思想上把环境保护摆上更加突出的战略位置，在提高经济发展的质量和效益中减少污染。第二个转变:就是要改变被动、事后、补救、消极环保的状况，形成主动、事前、预防、积极环保的格局。第三个转变:就是要适应新形势，加快体制机制创新，用改革的办法解决发展中的环境问题。

　　治水、问责、立法

　　《瞭望新闻周刊》获悉，第六次环保大会明确了环保工作的目标、任务和一系列重大政策措施。其中确保饮水安全、问责漠视环境保护的官员、修改完善环保法律法规等，尤为引人注目。此外，国家发改委、财政部等部门也根据中央的要求，提出了推进环保工作的下一步思路。

　　“污染防治是重中之重，而保障饮水安全又是其中的首要任务。”周生贤说，“民以食为天，民以水为本”。把保障饮水安全作为首要任务，是因为饮水问题关系到人民群众的基本生存需求。目前，全国流经城市的河段普遍受到污染。“三河三湖”虽然经过多年治理，但除太湖外，其他流域水质至今没有根本好转。长江三峡库区及其上游、黄河小浪底水库及其上游、松花江因污染问题突出等，相继被列为治理重点。去年发生的环境事故中，97.1%属于污染事故，其中水污染事故占50.6%。全国有近3亿农村人口饮用不合格的水，保障农村饮水安全的任务相当繁重。同时，城市饮用水源也潜伏着危险。目前，我国饮用水源地水质评价标准中有机物指标偏少，一些饮用水源水质状况调查结果表明，有相当一部分水源地检出挥发性和半挥发性有机污染物以及有机氯、有机磷农药。

　　“让群众喝上干净的水，是党和政府赋予环保部门维护群众环境权益的重要职责。如果不能有效解决饮水安全问题，我们将愧对人民群众，愧对环保事业。所以必须举全局之力，解决水的问题。这就是新时期环保的主战场。”周生贤说，环保部门今年将重点检查集中式饮用水源，对水源保护区内所有排污单位逐一核查，坚决取缔、关闭一批危及农民饮水安全的污染企业，严肃查处一批危害群众饮水安全的违法排污行为。

　　“十一五”规划纲要明确要求，到2010年，在GDP年均增长7.5%的同时，二氧化硫和化学需氧量这两项环保指标要削减10%。

　　周生贤说，这是一个约束性指标，是一条不可逾越的红线。首先，这个任务要分解到各省、自治区、直辖市，一直到市、县，确保责任到位，投入到位。大概在今年7月，我国将公布各省化学需氧量和二氧化硫的削减任务。其次，将明确考核要求，制定考核方案，建立社会公布制度。要把各地完成任务的情况向社会公布，接受监督。没有完成任务的要给予通报批评，限期改正。

　　对于如何保证这一工作的落实，周生贤说，第一，我们正在和中组部协调，把化学需氧量和二氧化硫这两项削减指标作为考核干部的一项指标。让那些不重视污染防治工作，没有完成年度任务的领导干部，得不到提拔重用。第二，今年年初，国家环保总局和监察部联合发布了《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》。今年，对于完成任务好的，要表彰奖励；对没有完成任务、环境质量恶化、发生重大污染事故的，要追究责任。还要坚决查处一批国家行政机关人员环境违法行为，让那些漠视环境法律法规的领导干部付出应有的代价。

　　对于环保法规偏“软”，赋予环保执法部门的权限不够，对污染企业不能形成足够震慑力的问题，周生贤说，《环境保护法》《水污染防治法》等很多环保法律，都是在以环境换取经济发展的时代制定的，现在自然会感觉不适应，不好用，所以觉得软，操作性弱。因此要有壮士断腕的决心，这些法律法规原则上都要修改，还要增加新的法律法规。我们将力争用5到10年的努力，形成覆盖环保各个领域、门类齐全、功能完备、措施有力的环境法规标准体系，从根本上解决“违法成本低，守法成本高”的问题。

　　在这次环保大会上，国家发改委、财政部等部门从本部门工作角度，提出了推进环保工作的思路和举措。

　　财政部有关人士表示，“十一五”期间，中央财政将重点开展三方面的工作推进环保工作。首先，推进排污权有偿取得和交易制度改革：一是进一步明确污染物“总量控制”制度，使之成为我国污染物排放管理的基本原则。二是在“总量控制”前提下，实行排污权有偿取得。探索政府通过招标、拍卖等方式，将排污权有偿出让给排污者，改变目前企业随意排污、不顾忌成本的状况。同时，采取有效措施，真正把企业污染治理的责任落到实处，使企业生产成本完整地反映环境成本，对企业形成保护环境的内在压力。三是逐步推广排污权交易，使企业在利益驱动下，珍惜有限的排污权，减少污染物的排放，并从减排中获利。

　　其次，按照公共财政要求，继续加大对环保的投入力度。一是加大环境基础调查投入。如全国污染源调查，地下水污染现状普查，全国土壤污染现状调查和评价，持久性有机污染物调查，饮用水水源地污染现状调查等。二是加大环境监测、环境执法、环境标准制订等工作的投入。三是加大对环境污染防治的投入，特别是加强对重点流域、大气和土壤面源污染防治的投入。四是继续将生态建设与环境保护作为国债资金和中央预算内投资重点，加大对国家确定的重点生态项目和污染治理项目资金投入。

　　再有，进一步完善税费政策，引导循环经济和环保产业的发展，促进有利于环境保护的生产和消费方式。

　　按照国务院的部署，国家发改委拟进一步加大对环境保护和生态建设的力度：将环境容量作为经济社会发展的重要依据，将环境准入作为宏观调控的重要手段，在发展中落实环境保护的基本国策；重点支持农村饮用水安全，再解决1亿农村人口饮水困难和饮水不安全问题；根据环境承载能力和发展潜力，将区域经济发展与环境保护有机结合起来，形成各具特色的发展格局，并将“十一五”规划纲要提出的主要污染物排放总量指标分解落实到每个区域、每个省份。

　　国家发改委还将会同有关部门研究提出《循环经济法》立法建议和草案文本，制定循环经济发展规划，组织实施循环经济试点；修订《节约能源法》，建立GDP能耗公报制度，制定实施强制性能效标准和标识制度；制定并实施城市生活污水、垃圾处理设施建设规划，有效控制危险化学品、医疗废物等对环境的危害；会同有关部门继续完善价格政策，建立反映资源稀缺程度、供求关系和环境成本的价格形成机制；抓紧研究建立生态补偿机制。(文/《瞭望新闻周刊》记者陈泽伟)

　　资料：

　　环保思路的演变

　　1973年召开的第一次全国环境保护会议，将环境保护提到国家的议事日程，提出了“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”的环境保护工作方针。

　　1983年召开的第二次全国环境保护会议，把保护环境确定为我国的一项基本国策，并且制定了经济建设、城乡建设、环境建设同步规划、同步实施、同步发展，实现经济效益、社会效益、环境效益相统一的指导方针，以及“预防为主，防治结合”、“谁污染、谁治理”、“强化环境管理”三大环境保护政策。

　　1989年召开的第三次全国环境保护会议，明确提出“向环境污染宣战”，形成了八项环境管理制度。

　　1996年召开的第四次全国环境保护会议，明确提出“保护环境的实质就是保护生产力”，把实施主要污染物排放总量控制作为确保环境安全的重要措施，开展重点流域、区域污染治理。

　　2002年召开的第五次全国环境保护会议，要求把环境保护工作摆到同发展生产力同样重要的位置，按照经济规律发展环保事业，走市场化和产业化的路子。