扩权强县与弱县扩权

　　与浙江的“省管县”是历史自然形成的不同，内陆省份的“省管县”则需要自上而下的强力推动。

　　四川省绵阳市市长曾万明向《瞭望东方周刊》介绍，2007年，四川省政府选择了27个经济强县、百万人口大县、类区代表县进行第一批扩权强县试点。其中，绵阳市入选的有江油市(县级市)和三台县。

　　2009年，四川省政府又将粮油生产和生猪调出大县中发展较快的县、县域经济激励考核先进县等32个县纳入了第二批扩权试点县，绵阳市入选的有盐亭县、梓潼县、安县。

　　曾万明说，实施省管县以后，绵阳市着眼于更好更快地发展县域经济，反而加大了市级财政对试点县的支持力度。“在财政基数清理和划转时，既保证了扩权县原来的既得利益，同时不再分享原扩权县税收收入。”

　　虽然四川省政府明确了“扩权试点县(市)行政区内的事权由中央、省、试点县(市)按事权划分范围分别承担相应的支出责任，市级原则上不承担试点县(市)事权范围内的支出责任”，但绵阳市委、市政府仍然把扩权县作为全市重要的组成部分继续给予支持，除按省政府要求将过去承担的一些常规性的配套补助纳入了对县的补助基数外，对这两年新增的农房重建、提高村社干部报酬等涉及民生的事项给予扩权县专项补助。

　　同样是“省管县”，山西省晋中市走的却是弱县扩权的道路。晋中下辖11个县市，但三四年前就开始试点“省管县”的只有两个国家级贫困县(和顺、左权)。

　　“我估计(山西)之所以搞‘省管县’，是省委、省政府为了对贫困县的财政给予直接扶持，我们仅仅是才开始试行而已。”晋中市副市长程锡景对《瞭望东方周刊》说。

　　不过，一些尚未实施“省管县”的县却有点坐不住了。

　　太谷县县长郝向明给本刊记者算了一笔账：太谷县人口近30万，年财政收入4.7亿元，但扣掉上缴国家和省、市财政的钱之外，其可用财政收入不过1.7亿元左右。

　　“为什么说‘省管县’对县里面好？因为减少了管理层级，就可以把该留给市里面的这一块返回县里了。”为此，郝向明去年参加省一级会议时提了一个议案，希望山西省能把太谷作为“省管县”试点县。

　　过渡期症候

　　目前各省市所实行的“省管县”几乎都是从财政管理的角度而言的，几乎没有哪个省把最为敏感的组织人事权下放给县。而几乎所有的县市长都认为，行政体制上的“省管县”是大势所趋，目前的改革处于一个“过渡阶段”。

　　正是由于改革处于过渡期，出现过渡期症候或许就是一种必然。绵阳市市长曾万明向本刊记者谈改革感受时说：“‘扩权’只是扩大试点县(市)部分经济管理权限，不涉及行政管理体制的改变。试点县(市)所在地的党委、政府对试点县(市)经济社会发展规划、跨县域重大基础设施建设以及社会事业发展、重大突发事件处理等仍然有着不可推卸的领导责任。放权以后，市级有些具体审批权没有了，但是组织领导、指导支持、监督检查、综合协调的职能没有变，而且要求更高了，如果所辖试点县(市)在社会事业、公共服务、安全应急等方面出了问题，责任还是在市上。”曾万明说。

　　“建议省在推进扩权强县的同时，兼顾地级市的发展空间和产业布局，以便更好地发挥地级市的带动和辐射作用。”曾万明说。

　　站在地方政府的角度，陈林更担心纵向上的一些主管部门越来越得到强化的部门利益。陈林认为，表面看到的上下级“块块”之间的问题，实际深层是“条块”问题。

　　省管县、市管区、划小省、强监督

　　虽然身为晋中市副市长，程锡景还是认为，“现在好多机构的设置已经严重阻碍了生产力的发展。实际上，市这一级就是原来的地区，是省政府的派出机构，不是一级政府，它是代表省政府督促、协调某几个方面的工作的。但是，现在它膨胀成了一级政府，机构越来越庞大，人浮于事。它真正能管什么事？它不是制订政策的，底下要解决的问题它解决不了。现在我们搞市场经济，它又给不了下面钱，只能给下面增加负担。”

　　最近，蓝蔚青写了不少关于“省管县”的研究报告，而其主旨都是为了回答程锡景们所考虑的这些问题。

　　在蓝蔚青看来，“省管县”的核心是要把市县关系从上下级关系转变为“兄弟关系”。今后，省直管县，市只管市区；对于辐射能力较强的副省级城市可以继续实行市管县，也可根据情况将周边县并为其市区；对于那些确实需要扩大城区才能充分发挥中心城市功能的地级市，可以确定若干个与中心城市关系特别密切、将来有条件融入中心城市的县由地级市代管，以后逐步实行县改区。同时，强县也可以发展成市。

　　蓝蔚青的观点几乎得到了所有被采访县市长的赞同。问题是，以后只管市区的市长和县长的行政级别应该等同吗？蓝蔚青的意见是，以后根据各市的发展程度，市领导可以拉开级别，但历史上形成的级别不宜变动。

　　“其实也没有什么关系，比如晋中市可以多划几个县进去成为区，其他的县还是县的级别，市还是市的级别。”郝向明提出了一个现实的方案。

　　实现真正意义上的省管县以后，现有的市一级领导去留何地？

　　“‘省管县’和划小省应该同时进行。省一划小，比如说增加到50个省，新增的省里面可以再吸收一部分市里面的干部。退一部分，用年龄卡一部分，提一部分，就地消化一部分，总是有办法的。”程锡景说。

　　蓝蔚青说，还必须考虑到一个管理幅度的问题。“浙江省多年的实践证明，省政府直接管理六七十个市县的管理幅度可行。”但他也承认，划小省很难，因为我国的省级区划形成的时间较长，动起来会引起很多矛盾。

　　蓝蔚青曾经在黑龙江省工作。上世纪70年代末期，曾经传过黑龙江要划为两省一市：哈尔滨变成直辖市，东边、西边各一个省。当时省直机关马上就人心惶惶——如果真那么改，省直机关就得离开哈尔滨这个大城市了。

　　陈林对“省管县”的下一步有自己的研究。在他看来，即便划小省份，县级干部(副县及以上)除了主要领导之外，不可能都由省里直接管理，因为“管不过来”。“我的观点是撤销地级市，恢复地委。地委作为省委的派出机构，专门管所辖县(市、区)的干部，它只要设一个组织部就够了。其他各项政府职能，县里该怎么干就怎么干就是了。”

　　“当然还有一个更深层的问题，特别是对于县乡两级，上面果真对它放权，最后又怎么制约这些地方官呢？这在逻辑上必然要发展地方民主。”陈林说，“问题是，权力收上去，果真都是在党中央、国务院的领导手里吗？不然。这些权力大都被一些部门利益集团牢牢掌握了，然后假中央之名号令全国。这样的事例难道还少吗？”-