八条热线背后的学者行动

　　一方面，中央部委和31个省市自治区“主动公开”的成绩越来越好，另一方面，面对公民申请信息公开的窗口却越关越紧

　　本刊记者/马军

　　也许是因为一种分裂的感觉，25岁的阎天发现自己很难简单定义何为“更好”或“更差”。两年来，他所在的研究团队主攻政府信息公开，这项工作经常把他带入两种截然相反的情绪中。

　　一方面，在他参与的一个测评项目中，中央部委和31个省市自治区“主动公开”的成绩越来越好，这让他感到乐观；另一方面，面对公民申请信息公开的窗口却越关越紧。甚至于，当他想找一些成功申请的典型案例时，竟然找不到，这又让他备感无奈。

　　“学生”的进步

　　阎天是北京大学公众参与研究与支持中心(以下简称“中心”)的高级研究员兼项目官，再加上中心主任王锡锌教授和另一位同事彭，三个人组成了一个小小的核心团队，每年定期开展一项名为“政府信息公开年度指数”的测评项目。

　　这个测评指数有如一个班级里所有学生的成绩单，而“学生”是中央各部委和各省市政府。为了制作这张成绩单，阎天及其团队要根据“学生”们自己发布的信息公开年报、网站信息建设、规章制度，一一打分，然后列榜公布。

　　在这张成绩单上，这些政府部门今年的表现比上一年度大有进步。

　　比如按规定，每年3月31日是年报公布的截止日。但去年4月1日，有一半以上的部门没有交年报，被阎天他们一一记录在案。几天后，这些部门才开始陆续补交“作业”，而且还玩了一手在网站后台修改发布时间的“找补”把戏。

　　阎天他们没料到这一招，也没想到要保存“证据”，只好算这些“作弊”的“学生”答题有效，都给了分。吃一堑长一智，今年阎天他们想好了应对之策。在3月31日凌晨，阎天和同事盯守在电脑前，就为了抓“现行”。

　　他们发现情况大有改观，绝大部分省份都踩着点儿发布了信息公开年报，个别表现好的甚至还提前了十几天。不及格的只有江西一省，又跟去年一样“舞弊”，被阎天拷贝了网页，留作“证据”。

　　除此之外，政府信息公开在网站信息建设、人员配备等方面都渐趋完备，相关部门也对此高调宣传。特别是去年“中心”的测评报告出来后，许多省份的信息公开部门纷纷打来电话，对此事反应积极。这些都让阎天对这个项目有了更多的信心，觉得这种测评很有意义。

　　北京市政府信息公开办公室在写2009年年报时，还专程来北大拜访了“中心”，讨论“中心”提的一些概念是否可以用到年报中，这也看出政府部门对信息公开之重视。

　　公民申请受阻

　　但另一方面的情况让阎天及同事们不那么乐观。

　　政府部门的信息公开分作两大类，一类是诸如年报、网站信息等“主动公开”部分，还有一类是回应普通人申请的“依申请公开”。在阎天看来，跟前者的主动和高调相比，后者一路趔趄。

　　“不管是谁，申请信息公开的要求递上去，常常不会有结果。”阎天和彭都对此叹息连连。在这一块，他们另有一个渠道，直接面对社会上那些最基层的申请者，获得大量一手材料。

　　这个“渠道”就是他俩办公桌上的那部电话，电话旁边立着一块不大的牌子，上写“政府信息公开咨询热线”。

　　热线早在2008年5月就正式开通，两年来已接到2000多例求助电话。求助者身份不同，遍布全国各地，经济发达地区尤多。他们咨询的内容多与自己的切身利益相关，包括拆迁、房改、工作调动、社会保障、各种收费等。

　　作为热线，这部电话着实保持着热度。在开通之初有媒体报道的情况下，每天有十多个咨询电话打进来，阎天他们接不过来，招了北大、清华和政法大学的法律系研究生充当志愿者，稍作培训即“上岗”服务，为全国各地的民众提供咨询。

　　后来逐渐稳定到每天至少一两个电话，与拆迁有关的内容占了绝大多数。特别是2010年年初以来，随着全国范围内拆迁事件激增，求助者数量一路攀升。不光来电，信件或者登门造访数量亦有不少。这其中就有去年12月因拆迁自焚而被广泛关注的北京四季青村民席新柱。

　　很多人都是信息公开申请不下来，求助于北大这条热线。阎天说，对这些求助者，他们除了给些程序方面的建议之外，也并无良方。“就算我们帮他把上诉状写得很周详，又有什么用呢？”

　　“申请信息公开被拒绝，在程序上还可以积极上诉，但在现实中目前没什么出路。”阎天说，“比如在北京，各级法院现在对涉及信息公开的诉讼相当保守，基本上不做实际审查就直接驳回了。”

　　王锡锌教授对《中国新闻周刊》记者透露，他跟一些法官有过交流，法院现在也处于困境。曾有一位北京律师申请审计署将审计信息全部公开，得到的答复是如果公开了可能影响社会稳定，法官对此自然无法审理。

　　此外还有国家机密，对法官来说同样也是一个技术上的巨大挑战。“即便我来当法官也很难，就算我把案子接过来，这些技术上的问题怎么解决？”王锡锌说。

　　这一尴尬局面，无疑会逐渐瓦解普通人对《政府信息公开条例》的信心。“中心”前些时候要制作一个宣传手册。阎天他们想找一个申请政府信息公开被拒、然后打官司胜诉的案例。“来推广一下，这样也能给普通老百姓信心。” 但最后他们竟不能如愿。

　　上海每年几百起行政复议和行政诉讼，绝大部分都是关于政府信息公开的，真正靠胜诉而改变决定的案例同样鲜见。

　　不仅如此，有关部门对“依申请公开“的限制似乎变得更为严格了。

　　今年1月，国务院办公厅就“依申请公开”专门下发了一个通知，其中大大限制了“以学术科研为名”的申请。譬如规定“一事一申请”，也就是说，要申请大量信息，必须先化整为零，拆解成多个申请，分次进行。在阎天看来，这个通知针对的就是如吴君亮、任星辉等人发起的公益性申请。

　　阎天的同事彭是从牛津大学留学回来的博士，他尤其担心“文牍主义”在政府信息公开方面的泛滥——也就是文案、宣传都做得漂亮，却是不务实际的表面工作。他举例说，在不少省市的政府信息公开官方网站上，“主动公开”看上去很好很规范，但真正想找东西时却找不到。

　　从北大法律系毕业、一直学行政法的阎天从来没有怀疑过《条例》的重要性。他把《条例》看作是“法制30年以来最好的机会之一”。只是他没有料到，政府信息公开前行了两年之后，会卡在一个瓶颈里。

　　热线背后的公民需求

　　北大这条咨询热线的创办，最初来自于中心主任王锡锌教授的创意，且让他寄予厚望。

　　“公众对信息的需求，有时候就像对空气的需求一样渴望。”王锡锌在2008年5月《条例》实施前就预测，社会上对政府信息公开的需求将会有很大增长。

　　这些年来，王锡锌和他的这个中心一直致力于推进“富有意义的”公民参与。他期待通过开办这条热线，为最基层的民众提供法律支持，以此来有效推进中国的政府信息公开。

　　2000多例来电对于全国民众来说，只是一个小数字。“大量的公众申请都藏在水下面，我们看不到，你们媒体也没有报道过。”王锡锌建议记者去看看各省市颁布的信息公开年报，其中透露的数字非常可观。

　　2008年5月曾被众多媒体报道的“全国信息公开第一案”——湖南黄由俭案，当时黄由俭就是通过这条热线来进行咨询的。王锡锌与黄由俭多次通过电话，在案件的整个过程中都提供了法律咨询。

　　正如王锡锌所料，在《条例》实施之后，虽然政府方面对信息的供应也有增长，但远远不能匹配公众的需求。

　　在2000多例来电之外，从全国各地寄到中心的信件其实更多，装满了整整四个纸箱，堆放在会议室一角。“中心”的工作人员会对每一封来函进行回复，但信件经常被退回。据彭回忆，有一次他统一寄出60多封信，十几封被退回。“很多地方都在突击拆迁，可能在我们提供咨询的信件送达之前，那个房子就已经拆掉了。”

　　“他们能用得上的硬性法律规定，基本就只有这个《条例》。”彭无奈地说。

　　八高校的推动力

　　这条热线在运行两年后，开始有力量复制自己。2010年3月中旬，在“中心”的召集下，来自全国8所高校的学者召开了一次圆桌会议，组成了“中国政府信息公开观察联盟”(高校名单参见列表)。

　　这次圆桌会议涉及到一个重要主题：中国的政府信息公开，自上而下的政府推动固然重要，但是可持续的大规模推动力，在现在和未来，都将主要为自下而上的社会推动力。

　　为了发挥《条例》作用，从基层推动中国的阳光政府建设，8个团队做出了一个决议：扩充北大现有的这条咨询热线，在位于全国不同区域的这8所高校中，由每个团队分别提供一条热线，为全国各地民众提供政府信息公开的咨询服务。截至记者发稿，这8条热线都已正式开通。

　　在5月1日前后，这8所高校还联手开展了一项规模颇为庞大的工作：由这8个团队中的工作人员，以公民身份，以“研究”为目的，同时向中央各部委和全国31个省市自治区政府申请信息公开。

　　这些申请的内容完全相同，共由5个问题组成。比如其中一条是申请公开各省的保障性住房支出，就是经适房、廉租房这些保障性住房，每个省各支出了多少。

　　“遭到”申请的各政府部门如何回应，都被研究团队一一记录在案。所有申请情况，将作为第一手数据，用于今年6月即将发布的《政府信息公开年度指数》报告。

　　在去年的《政府信息公开年度指数》排行中，浙江省列倒数第一名。浙江省办公厅的工作人员多次给王锡锌打来电话，询问为什么他们倒数第一，这个排行又用了什么样的指标体系。

　　王锡锌请对方看了北大公众参与研究与支持中心制作的“政府信息公开指数评价指标体系”，并介绍说这个体系在北大的网站上公开，对所有政府部门一视同仁。

　　如今，由王锡锌另行组建的中国政府信息公开指数评测中心已经建立起来。这个中心包括北大、清华、中国政法大学、上海财经大学、吉林大学、西南政法大学、西北政法大学、湘潭大学等8个团队，分别覆盖全国不同区域，同样也是以北京大学为主导来进行统筹。

　　这个评测团队中的相关研究者，通常都是这个领域中顶尖的教授和一些博士生，核心人员达30人之多。王锡锌说，他期望由八高校打造的这个《政府信息公开年度指数》报告，能对政府部门形成一种持续的推动力。

　　八高校中的上海财大从去年开始发布另一个榜单——“中国省级财政透明度排行榜”，今年第二次发布，已形成一定的影响力。据说，有的省份给国务院写报告，第一句话就是，我们在上海财大的评比中排第几名，这是对我们工作的最大鼓励云云。

　　上海财大团队的带头人蒋洪教授认为，在他们的测评中，今年各省市的得分情况，跟去年相比仅仅提高了零点几个百分点，可见政府信息公开还处在一个比较徘徊的状态。

　　“我把这个现象看作是期待与现实的矛盾。”蒋洪对《中国新闻周刊》记者说，现在各部门在宣传信息公开时呼声很高，但在行动方面还存在很大的滞后。

　　这一观点，与阎天和彭不谋而合。在王锡锌的率领下，北大这个团队期望能发起一场“社会动员”——即由公众、学者、媒体共同行动，构成一种有序的社会参与。

　　政府信息公开应上到法律层面

　　只有把政府信息公开放到跟《保密法》《档案法》并列的位置，才有可能打破信息公开所面临的瓶颈

　　本刊记者/马军

　　作为《政府信息公开条例》起草人之一，北京大学法学院教授王锡锌一直关注公民申请政府信息公开的案例。对他而言，他们的行为不止于个案的意义，而是可以反映出信息公开在中国所处的困境，以及可能存在的出路。

　　中国新闻周刊：任星辉这些公益申请者为何会进入你们关注的视野？

　　王锡锌：信息公开公益申请者跟学者、媒体其实在一个联盟里，只是角色不同。学者评论引导，媒体报道传播，这就构成一种自下而上的社会推动力。

　　中国新闻周刊：他们在申请政府信息公开时面临不少困难，其中的症结在哪里？

　　王锡锌：阻力主要来自观念、技术、救济这三方面：

　　首先是观念。从《条例》正式实施到现在，不少官员还具有明显的被动性、消极性观念，对一些申请以涉及公共安全和社会安全之类的理由加以拒绝，找不到理由就拖延，直至申请者放弃。

　　第二类是技术方面的阻力。比如说一些历史问题，公开后可能会有一系列复杂的连锁反应，较难公开。此外，尚未最终形成决策的过程中的信息，比如说4万亿投资最终投向哪里，公开本身没问题，但在决策过程中是否公开则是一个技术问题。再比如有人申请信息公开，但对方说这个信息不存在。即便提起行政复议或起诉，但谁来证明这个信息有没有，证明标准是什么，这在技术上有难度。

　　并且，保密和公开就是一个圆的两部分，保密的部分不断扩大，公开的就一定少。

　　第三类阻力来自救济，主要是司法救济。《条例》中也写明可以向法院提起行政诉讼，但过去两年里，法院的大门对信息公开案件申请人来说是很难跨进的。在许多城市，法院甚至连不予受理这一程序都不做，什么材料都不收，实际上是关上了司法救济的大门。并且很多技术问题不解决，法院即便受理也很难审理。大量申请被拒绝，理由都涉及到国家秘密和社会稳定。碰到国家秘密基本上就没办法进行下去了，这对法院来说是个挑战。所以现在大家对《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》的出台很期待，不光是民众，法院内部也很期待。因为法院也想“开门”，但必须先要有审理的规则。

　　中国新闻周刊：司法救济的作用有限，是不是意味着信息公开申请人便无路可走了？

　　王锡锌：其实在行政内部，监察部门可以发挥很重要的作用。《条例》中对此有一些具体规定，公民在申请公开过程中，如碰到官员推诿、不履行职责，可向监察部门投诉举报。我们不能小看这个途径，激活这条途径很重要。

　　中纪委监察部一直在积极推动政务公开和信息公开。据我所知，最近监察部特别是国家预防腐败局已经把信息公开提高到反腐败制度建设的高度，计划出台一系列规定，包括对各级政府人员信息公开的绩效评估、投诉举报和问责等。

　　中国新闻周刊：除了观念问题和司法救济，对于《条例》所遭受的技术阻力应该从何处着手解决？

　　王锡锌：毫无疑问应该把《条例》上升到法律的位阶。从形式上，必须把政府信息公开放到跟《保守国家秘密法》《档案法》并列的位置，因为后二者都涉及到政府信息。《条例》由国务院颁布，位阶较低，是《保密法》和《档案法》的下位法，也无法对司法和立法机关起作用。此外，公开和保密是一个此消彼长的关系。这就对《保密法》和《档案法》的修改提出了要求。这两部法目前正在修改中，但进展非常有限。而积极推进“信息公开法”的立法，这需要社会层面通过有序参与，进一步激发民众的热情，去刺激这种需求，进而引起政府的重视。

　　信息公开的社会需求很大，我们目前只开了一点窗。如果民众的需求越来越强烈，这个窗会不断打开。我们有理由相信中国“信息公开法”的出台不会拖得太久。  

　　让“公民立法者”推动政府前行

　　现代国家演变的总体趋势是民众的力量“压倒”政府，政府被迫公开越来越多的信息

　　文/秋风

　　自2008年5月《政府信息公开条例》实施以来，不断有普通公民基于自身需要向政府提出信息公开申请；更有一些公民出于公益目的，向中央或地方政府部门申请信息公开，形成一个独特的“公益申请者”群体。

　　截至目前，除了吴君亮团队推动深圳市财政预算公开外，这些公益申请者的努力多告失败。

　　他们所申请的部门以各种理由拒绝公开相关信息，他们向其行政上级申诉，或者向法院提起诉讼，也依然不能得到满意结果。

　　尽管如此，正是他们的努力，让政府在信息公开方面迈出一些实质性的步伐，让信息公开法规从纸面走向了现实，哪怕只是在非常琐小的领域。

　　只要是政府，就倾向于保密，古今中外无一例外。政治家和官僚机构掌握的秘密越多，越是可以按照自己的意图做事。但当然，秘密越多，民众利益越容易受到侵害，公共利益越容易遭到损害。民众从自己的尊严、权利、利益的角度，当然愿意政府打破秘密，对自己尽可能公开一切信息。

　　这样，围绕着保密和公开，在政府官员与民众之间会形成一种博弈格局。政府要保密，民众要公开。现代国家演变的总体趋势是民众的力量压倒政府，政府被迫公开越来越多的信息。

　　中国经历了同样的演变过程。传统社会自不用说，哪怕是几十年前，秘密也无所不在，几乎没有任何政府信息公开制度。不要说预算，甚至连法律都是秘密的。上世纪80年代以来，这种情况逐渐发生变化，变化的动力之一是公民权利意识的提升。有些敏感的公民们不再满足于充当政府管理的对象，而要了解政府究竟做出了哪些决策，决策的依据是什么。

　　于是，公民、学界逐渐形成了政府必须公开绝大多数公务信息的压力。正是在这种压力下，立法机关制定、颁布了《条例》。

　　但很显然，一纸条例本身并不能改变现实。尤其是，与中国其他立法一样，这个条例存在一个严重技术缺陷：它空洞地要求政府有关部门做什么，但如果政府部门不这样做，什么人来督责它，它应当受到哪些惩罚，却语焉不详。

　　这样，条例虽然颁布了，政府部门却仍然不必公开本应公开的信息，而不用担心受到任何惩罚。

　　谁有可能改变这种状况，让信息公开条例真正运转起来？恐怕只能是民众自己。政府有关部门拒绝公开公务信息，为的是实现自身收益最大化。那么，公众基于自己的利益，当然就有理由阻止政府有关部门这样做。

　　不过，事实上，这样做的公众并不多。信息公开条例颁布几年，申请信息公开的民众也没有多少，尤其是，公益申请者屈指可数。这倒不难理解。制度经济学家曼库尔·奥尔森曾经讨论过“集体行动的困境”。政府随意扩大保密范围，拒绝公开相关信息，从中可以获得不少好处；每个公众的利益都会受到侵害。

　　但是，双方的收益、成本是不对称的。一方面，政府部门从拒绝公开某种信息中，可以获得不少好处，而参与分配这些好处的人的规模很小，每人可得到的收益很大，他们有足够的激励维护不公开的制度。另一方面，公众人数众多，每个人因为政府公开信息而遭受的损失并不大。若起而维护自己的权益，个人要付出的成本却较高。这样，除少数例外，公众大多选择了忍受，最多骂几句解气了事。

　　也正是在这种背景下，那些为了自己利益申请信息公开的民众和那些公益申请者的努力才特别可贵。在经济学家乃至常人眼里，他们是不理性的：付出很多，得到的收益却只有一点点。

　　然而，促使他们行动的不是经济人理性，而是公民精神。这种公民精神确实已经发挥了某种作用，比如在吴君亮团队的努力下，地方政府公开财政预算似乎已成为一种制度。这样，公共申请者甚至成了“公民立法者”。

　　事实上，过去三十年间，推动社会良性变化的正是这样的公民立法者。他们不在立法机构中，但他们推动了保障公民权益的法律的制定，也推动这些法律从文字变成现实。

　　在这些人身上，可以看到较多的正义感、公民精神、公共精神。

　　当然，反过来，信息公开条例以及其他保障公民权益的法律之所以没有变成现实，恐怕也因为，有太多的民众在默默地配合那些拒绝落实法律的官员。

　　不论基于私人理由还是公益目的提出信息公开申请，申请者都树立了公民的榜样。如果有更多民众成为申请者，坚持不懈地行动，那么，一个公开的政府就不会只停留在纸面上。