胡锦涛昨天在十八大报告中指出，要支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，依法行使立法、监督、决定、任免等职权，加强立法工作组织协调，加强对“一府两院”的监督，加强对政府全口径预算决算的审查和监督。

□改革路径

让财政资金“花得值”

“支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，加强对政府全口径预算决算的审查和监督。”在十八大报告中，这一提法引发高度关注。

国务院参事、北京市政协经济委员会副主任、中央财经大学教授刘桓指出，所谓“全口径”，就是在预算决算管理上不能有例外，不能有些部门收了钱、花了钱却不受控制和监督。预算决算资金使用“正确不正确”、“值得不值得”、“效果好不好”都将是全口径预算决算管理所需要关注的。

刘桓表示，今后我国全口径预算决算管理的改革目标，应该是更多地关注行政权力的行使和财政责任的履行情况，关注制度建设、过程控制和结果评价，关注纳税人的钱花得是否负责任，是否科学高效。

刘桓表示，实现全口径预算决算管理，需要进一步加强人大常委会的职能，提高立法机关行使预算权的能力，加强对立项的管理，勇于行使否决权。

□总体解读

改革需要理顺部门利益

作为我国中央预算执行情况和其他财政收支情况的主要审计部门，国家审计署今年提出，我国目前的政府预算决算还未能覆盖所有的政府收支，各级政府之间的事权和财权划分还不够科学，转移支付分配还不尽合理。针对这一问题，审计署认为，审计工作应以推进实行全口径预算决算管理为目标。

财政部财科所副所长刘尚希告诉本报记者，全口径预算决算管理改革绝非仅仅针对财政数字的简单改革，而是需要在现行体制下，深入进行一轮新的大部制改革来配合。据他介绍，从大的类型来看，目前我国预算包括四大类，但只有公共预算、基金预算和国有资产经营预算被纳入统一的预算管理之列。而以社会保障预算为代表的其他一些预算，还没有纳入统一管理范畴。

刘尚希认为，这需要通过对行政体制进行改革，进一步准确定位各部门职责，重新平衡和划分部门利益，根据各部门更具操作性的职责分工，更有效地分配预算资金，并将那些原来因为部门利益交叉而无法纳入全口径预算决算管理的资金，全部纳入进来，并有效地加以管理。与此同时，有关部门也应该对预算决算管理进行更为科学的分类，让预算决算管理情况更加透明。

□对话

国务院参事、中央财经大学教授刘桓

预算内外收入比约为10:6

专家称改革可节约5%至10%财政资金

财政统一尚未实现

京华时报：目前未纳入全口径预算管理的收入有多少，大致有哪些？

刘桓：据不完全统计，如果说我国预算内收入为100元，那么预算外收入可能接近60元。从具体项目看，土地出让金、政府性基金等很多收入，都还没有纳入全口径预算决算管理。

京华时报：这种情况的存在，会导致哪些问题？

刘桓：这种情况会导致一系列反应，我认为最大的问题就是导致资金使用效率不高。

京华时报：实现全口径预算决算管理的改革，当前很急迫吗？

刘桓：过去一段时间，全球和我国的经济增长都很迅速，我国财政在近年来也保持了较为高速的增长，这使得少数资金的浪费，或者说资金利用效率不高还有一定“资本”的话，那么现在国际经济衰退，我国经济增速也在放缓，财政增收压力越来越大，而财政支出因为社会经济的发展愈显庞大。在这一基础上，搞好全口径预算决算管理改革，对财政收支进行更为精细化的管理，就已经迫在眉睫了。

京华时报：改革难点在哪里？

刘桓：我认为我国全口径预算决算管理改革的难点之一，在于依据现有的机制，中央政府的预算权其实是分散在各政府部门，尚未实现政府内部的“财政统一”。此外，一些重要的政府收支项目尚未纳入严格的预算管理，比如社会保障预算等。

横向到边纵向到底

京华时报：解决的办法是什么？

刘桓：要实现全口径预算决算管理，新的管理模式需要横向全口径(到边)，纵向全过程(到底)。这样才能没有遗漏，即财政部门在行政层面对所有政府收支进行全口径管理，以及各级人民代表大会在立法层面对同级政府所有收支进行全口径控制和监督，尤其要加大对于地方政府在预算外一些收费的规范。

我们需要进一步加强人大常委会的职能，提高立法机关行使预算权的能力，加强对立项的管理，勇于行使否决权。审计部门凭借其专业性强的特点，应该关注财政预算不够细化、个别部门挤占挪用预算资金、工程项目违规招投标等老大难问题，以及政府预算未能覆盖全部收支、政府采购缺乏有效监督制约、惠民政策目标完成率低等新问题。

与此同时，审计部门还要通过全口径预算决算管理，从源头上预防和治理腐败。财政部门作为预算的初步审查单位，应重视预算的事前绩效评估，如可以在编制预算时，通过财政部门委托第三方的方式，对部门申报项目的必要性、可行性、绩效目标、项目内容等进行研究论证，并提出评估建议，作为资金分配的参考依据，提高资金安排的科学合理性，推进政府预算公开进程，促进科学民主决策。

大型工程终身负责

京华时报：在这方面有什么国际经验可借鉴？

刘桓：钱花得正确不正确、值得不值得、效果好不好，是全口径预算决算管理所要解决的重要问题。从国际上看，对于一些大型工程项目，初期立项和建造的负责人需要对其实行终身负责制。这点我国在全口径预算决算管理改革时应予借鉴。以此为契机，我国还应推行责任追究制，不能地方政府一换届，以往项目问题就无法追究相关责任人了。

京华时报：如果实现了全口径预算决算管理，你认为这对于财政资金的节约会产生多大效果？

刘桓：实现全口径预算决算管理改革后，我认为对于财政投资项目来说，应该能起到每个项目平均节约5%至10%财政资金的作用。

本版采写本报记者赵鹏