从2004年的“破冰试水”起算,乡镇机构改革试点已在各地进行了整整5个年头。不久前,中共中央办公厅、国务院办公厅正式印发《中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见》。这标志着,新一轮乡镇机构改革全面启动。
而这一艰巨任务的时间表也已经划定——2012年基本完成乡镇机构改革任务。
五年试点
经验丰硕
试点乡镇约1.8万个,占全国乡镇总数一半以上
乡镇机构改革,涉及中国34600多个乡镇,“工程”之复杂、任务之艰巨,可想而知。2004年3月,为配合农村税费改革,中央决定开展乡镇机构改革试点,一直到次年2月,试点主要在黑龙江、吉林、安徽和湖北4省进行。这一时段,被视为先行试点阶段。
自2005年3月到2006年6月,试点进入扩大阶段。国务院强调,试点要严格守住“两条底线”,即乡镇机构编制和实有人员5年内只减不增和确保社会稳定。相比第一阶段,各地开展试点积极性高涨,推进速度很快,试点乡镇绝对数增加了近7000个。
从2006年7月迄今,属于逐步深化阶段。国务院印发的《关于做好农村综合改革工作有关问题的通知》明确提出:力争在“十一五”期间或用更长一些时间基本完成乡镇机构、农村义务教育、县乡财政管理体制改革任务。
在试点中探索,在实践中总结,在执行中完善。5年来,各地积极探索,逐步扩大试点范围,不断深化试点内容。据统计,截至2008年年底,全国试点乡镇已有约1.8万个,占全国乡镇总数的一半以上。其中,内蒙古、黑龙江、吉林、安徽、河南、湖北、浙江、重庆8省(区、市)已完成全省(区、市)范围内机构和人员精简等阶段性任务;有的省份则选择部分市县乡进行试点。
5年试点,经验丰硕。税费改革前,一些乡镇是一幅“乱进人、进乱人”的乱象;试点后,乡镇人员编制呈逐年下降趋势,乡镇人员膨胀的势头得到有效控制。
在试点改革过程中,乡镇干部的观念也悄然发生根本性变化。不少乡镇干部感慨:必须从“老爷”、“当官”向“服务员”、“服务”转变。
乡镇政府职能转变也向前迈进一大步。首问负责制、办事代理制、“和谐110”联动体系;村村通公路、饮水工程改造……随着各地一系列创新之举、务实之举频频推出,乡镇公益服务的能力和水平明显提升。
全面启动
时机成熟
既要“切一刀”搞改革,又不搞“一刀切”
试点成绩突出,但问题也不容忽视。多年来,乡镇职能越位、错位和缺位并存,“有限权力、无限责任”尴尬,条条干预乡镇运行、机构人员编制压力依然很大……一个个现实难题依然有待实践破解。
如今,随着农业税的取消,我国农村税费改革已经进入农村综合改革的新阶段,而地方政府机构改革也渐次推开。中央领导同志强调指出:“乡镇机构改革既是地方政府机构改革的重要内容,又是农村综合改革的关键。”全面启动乡镇机构改革的时机已经成熟。
根据党的十七大和十七届二中、三中全会关于深化乡镇机构改革、加强基层政权建设的精神,中央决定,在总结试点经验基础上,在全国推开乡镇机构改革。
“改革最突出的特点,在于从全党全国工作大局和"三农"工作全局高度进一步明确了乡镇一级的功能定位,推动乡镇政府职能转变。”中央编办主任王东明表示,全面启动乡镇机构改革将以转变政府职能为核心,理顺职责关系,创新体制机制,优化机构和岗位设置,严格控制人员编制,推动乡镇行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动,建立精干高效的乡镇行政管理体制和运行机制,建设服务型政府,巩固农村税费改革成果,减轻农民负担,促进农村经济社会又好又快发展。“这是贯穿改革的一根红线。”
依照改革“蓝图”,乡镇机构改革将坚持分类指导、因地制宜,根据当地区域特点和经济社会发展实际,确定乡镇机构设置和职能配置的重点。“全国有几万个乡镇,情况千差万别,这就决定了必须适应新形势要求,所有乡镇既要"切一刀"搞改革,又不搞"一刀切",不能只搞一个模式。”王东明说。
改革坚持权责一致,赋予乡镇履行职能必要的事权和财权。长期以来,由于事权和财力的不相匹配,导致乡镇权力没多少、责任却无限大,严重影响了乡镇的正常履职与运行。“改革在这一点上的调整,旨在权力、责任相一致,保证乡镇的正常运转。”王东明强调,改革后的乡镇要在四个方面全面履职,即促进经济发展、增加农民收入,强化公共服务、着力改善民生,加强社会管理、维护农村稳定,推进基层民主、促进农村和谐。“单看这四项职能,并不都是全新内容,但把现阶段乡镇应当履行的四项职能清晰地表达出来,却是第一次。”他表示,改革同时强调不同类型的乡镇要结合实际,确定工作重点,“这既体现了共性,也突出了差异性。”
新意迭出
成效可期
严控“一票否决”事项,坚决清理规范各类评比达标表彰活动
虽然《意见》只有1900余字,但其间透出的改革气息,令人耳目一新。
曾几何时,“食之者众,生之者寡”,是对乡镇机构和人员膨胀的真实描述。严格控制机构和人员编制,是乡镇机构改革的一个重要目标。
“可根据不同类型、不同规模乡镇工作实际,确定党政机构设置形式和数额,可设若干综合办公室,也可只设若干综合性岗位。”中央编办副主任吴知论介绍,譬如,有些地方设“三办一所”,有些就设“四办一所”,还有的设“一办四所”。“只要符合当地实际,如何设置,不划框框,但总体要求是:要精干、要高效。”
在同一层级内,可根据实际情况对行政编制实行动态管理;跨层级调整行政编制的,必须按程序报批。“划定这个硬杠杠,目的就在于避免将空余的乡镇行政编制随意调整到上级机关使用,从而产生行政编制分布的倒金字塔现象。”他解释。
同时,为切实把住5年内机构和人员编制只减不增这条“底线”,中央编办多次强调,加快推行机构编制实名制管理,并向社会公开,接受群众监督。
多年来,原来由县级各相关部门组织的各种评比达标表彰活动,在一定程度上成为乡镇工作的“指挥棒”。尤其是名目繁多的“一票否决”事项层出不穷,以致乡镇干部整日疲于奔命:“工作要是样样都像计划生育那样一票否决,就是三头六臂也顾不过来!”
2006年,河南开始全面清理“一票否决”和检查评比项目。全面清理后,原有的“一票否决”项目取消了6项,保留5项;涉及乡镇的143项检查评比达标活动取消了135项,仅保留8项,一举为乡镇减了负、解了压、松了绑。
在充分总结地方经验基础上,《意见》强调,严格控制对乡镇党政领导的“一票否决”事项,坚决清理和规范各种评比达标表彰活动。《意见》指出,对乡镇的考核由县级党委、政府统一组织,不属于乡镇职能的事项,不得列入考核范围。“这实际上就把工作的"指挥棒"统一归口到县级党委、政府,避免"条条干预"泛滥,给乡镇营造一个比较宽松的履职环境。”吴知论说。
站所改革
加强服务
综合设置乡镇事业站所,乡镇不再兴办自收自支事业单位
在创新事业站所管理体制方面,改革也有新内容。
《意见》提出,加强农业公共服务能力建设,创新管理体制,提高人员素质,力争3年内在全国普遍健全乡镇或区域性农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量监管等公共服务机构。
目前,各地对乡镇事业站所的改革大致有三种模式:第一种是多数地方将乡镇事业站所整合为3—5个服务中心;第二种是湖北等地将乡镇事业站所转制为企业或中介服务组织,由政府通过签订合同、项目招标的办法向其购买服务;第三种是改由县里派驻。有的地方将乡镇事业站所上收到县级主管部门管理,有的还实行了跨行政区域设置。
《意见》对乡镇事业站所改革提出三点原则要求:
——乡镇事业站所原则上实行以乡镇管理为主、上级业务部门进行业务指导的管理体制。根据实际情况,经省级人民政府批准,也可实行以上级主管部门管理为主或按区域设置机构的体制。
——推进事业站所分类改革,区分事业站所的公益性职能和经营性活动,对公益性机构加强财政保障,经营性机构要转制为经济实体。特别是,要综合设置乡镇事业站所,乡镇不再兴办自收自支的事业单位。
——积极探索农村公益服务的有效实现形式。鼓励发展多元化的农村社会化服务组织和农民专业合作社,扶持社会力量兴办为农服务的公益性机构和经济实体。
事实上,各地在这方面早已进行大胆探索。如湖北等地探索的花钱买服务、养事不养人等做法,便深受基层欢迎。“把为民服务的事办好了,也没增加人力成本,可谓一举两得。”中央编办三司司长李晓全说。“从实际出发,政府购买服务,使公益服务也走出一条市场化的新路子。”
王东明表示,随着新一轮乡镇机构改革任务完成,中国的基层政权将更为巩固而有力。