立法起草回避制将“法律面前人人平等”的概念从执法领域扩展到立法层面，有利于社会公平公正的实现

　　为遏制部门立法导致的“行政权力部门化，部门权力利益化，部门利益法制化”现象，重庆建立起立法起草回避制度，通过完善委托起草和招标起草的立法模式，实现立法起草的第三方参与，体现立法的公开公正原则。

　　据了解，我国绝大多数法律法规草案都是由政府职能部门起草的。在立法资源短缺，特别是人才和信息资源短缺的情况下，这一模式可以有效缓解立法压力。“但多年的立法实践表明，此立法模式存在一些明显的缺陷和不足，如难以跳出部门利益的小圈子，难以克服部门保护主义的局限。”西南政法大学行政法学院副院长王学辉教授认为，行政立法往往由行政机关自己起草自己制定自己执行，造成管理者的权力强化和扩大化并缺乏相应的监督、制约和责任追究程序，而管理对象的权利却受到弱化并缺乏必要的救济程序。

　　为防止部门借立法之机扩张利益，重庆市政府第97次常务会议决定正式建立立法起草回避制度，进一步完善委托起草和招标起草的立法模式，实现立法起草的第三方参与，并将委托立法和招标立法所需的各项工作经费纳入每年的市级财政预算。

　　据重庆市法制办主任李殿勋介绍，市政府决定对与部门利害关系紧密、专业性强、部门职责有交叉、具有全局性综合性等四类草案将实施立法起草部门回避，进行委托起草和招标起草。由政府机关、科研院所、专家和公民代表参加的立法听证委员会，对招标立法项目进行评审后，交重庆市政府常务会审议，审议通过后再交人大常委会进行法定的立法决策。

　　李殿勋进一步解释说，第一，利害关系紧密的法规草案，包括对部门利益有利和有害两个方面应实行立法起草部门回避。比如，目前我国对外资、国有、民营企业等市场主体都一律取消了市场管理费，惟独对个体工商户这一市场中相对弱势的群体还在收取管理费。重庆此项收费每年高达3亿多元。这种让市场中的弱者承担市场管理费用不尽合理的做法，就缘于由相关主管部门主导起草的《城乡个体工商户管理条例》。由于是由主管部门来主导此法的修订，所以这部出台了20年的法规至今没有被修改。此外，本来一个工程项目的初步审查只要一个审批部门将多项审查内容一次性完成，但由于建设、规划、园林、消防、国防、人防等十几个部门都有各自主导起草的单项专门法规，使得同一个工程项目要反复跑十几个部门才能完成初步审查。由于审查意味着权力，即使不收费，这些部门也不愿取消审批，所以与主管部门有利的法规不益于部门参与或主导立法起草。第二，专业性强的法规也应借助专家等高端智慧，需要社会精英参与立法。如起草《政府信用管理暂行办法》，传统的管理部门就不具备起草的能力，否则改革就肯定会落入俗套、不符合现代管理潮流。第三，部门利益交叉的法规也应实行立法回避。如对百姓的食品安全管理出现农业、质检、卫生、工商及城管等多个婆婆，有利的管，无利的不管，分割的是百姓的利益，背后是食品标准、产品质量、食品卫生、农药管理、动物防疫等20部以上的专业性法律法规。这些法与法之间相互协调性差、配套性差，成了真正的“部门法”，有收费的项目，大家争着去做；安全问题出事了，谁都可以推卸责任。第四，全局性综合性草案的起草工作交给哪一个部门来做都会不完备。

　　今年重庆市政府的立法计划决定对《重庆市招标投标管理条例》《重庆市中介管理条例》《重庆市政府信用管理暂行办法》等9个立法项目实行委托起草，对《重庆市行政程序条例》进行招标起草。重庆市法制办综合处处长谢建军说，以重庆市招标管理条例为例，这一条例涉及的部门十分复杂，项目的立项在发改委，本来计划由发改委来牵头起草，但是建设、交通、水利等多部门为了自身利益都不认同，以致于这一条例三年都无法完成起草工作。而“立法部门回避制”出台后，这一条例的起草工作正在准备委托相关法学专家组织专门的起草小组去做。

　　西南政法大学行政法学院副院长王学辉认为，重庆实行立法起草回避制的立法模式，第一次将“法律面前人人平等”的概念从执法领域扩展到立法层面，而立法公正有利于社会公平公正的实现。同时，王学辉教授还建议行政立法经费必须纳入财政预算，经费的使用情况向社会公开，有助于杜绝强势利益集团借提供经费等方式，对立法施加不当影响，防止立法中的腐败行为。(文/《瞭望》新闻周刊记者刘健朱毅 实习生胡文鹏宋章玮参与本专题资料整理)