公共需求的全面快速增长同公共服务不到位、基本公共产品短缺之间的突出矛盾，暴露出我们现行制度安排的某些缺陷，并对改革提出了新的要求

　　改革开放近30年来，我国通过初步建立市场经济体制，比较好地解决了私人产品的供给问题。进入新世纪新阶段，我国的发展面临着新问题、新矛盾，诸如资源和环境的制约、发展不平衡，以及社会转型期城乡居民公共需求的全面快速增长等等。实现新阶段的可持续发展，实现基本公共服务的均等化，已经成为满足新阶段13亿中国人“物质文化需求”的两大任务。

　　我国开始步入发展型社会：公共需求全面快速增长

　　生产力不发达，制度不完善、不成熟，是贯穿整个社会主义初级阶段的根本性问题。中共十六届六中全会指出，要了解矛盾发展的阶段性特征，并且要防止阶段性矛盾引发的各类经济风险和社会风险。从社会矛盾的阶段性表现看，当前，我国正面临着两大矛盾：一是经济快速增长和发展不平衡、资源环境约束之间的突出矛盾。比如，城乡差距的逐步拉大、能源的压力、环境的压力，都成为新阶段实现可持续发展的新矛盾；二是全社会公共需求全面快速增长同公共服务不到位、基本公共产品短缺之间的矛盾日益突出。在初步解决温饱、实现小康以后，人们的需求进一步发生变化，由主要是解决温饱转变为要求解决就业、公共卫生、基本医疗、义务教育、社会保障、食品安全、环境安全等等。在我国由初步小康向全面小康过渡的阶段，广大社会成员在这些方面的需求越来越大，公共需求增长的速度相当快。

　　所以，2007年全国“两会”的一个重要话题就是关注民生。从不同层面讨论民生问题，正是社会公共需求变化在社会中的反映。应当说，公共需求的全面快速增长同公共服务不到位、基本公共产品短缺之间的突出矛盾，暴露出我们现行制度安排的某些缺陷，并对改革提出了新的要求。

　　新阶段的突出矛盾表明，当前我国已处在从初步小康向全面小康社会过渡、从生存型社会向发展型社会转变的关键时期。这个判断也揭示了进入新阶段基本公共产品短缺的历史发展原因。

　　基本公共服务到位：解决现阶段矛盾的关键

　　我国正处于人类发展的新阶段，经济结构加速变动，社会结构加速转型，这既是经济发展的黄金期，又是一个社会矛盾的凸显期。在这个新阶段，如果能够解决惠及13亿人的基本公共服务，不仅可以为经济的可持续发展创造良好的社会条件，还可以有效地缓解城乡差距、区域差距和贫富差距，促进社会公平正义和社会和谐。

　　基本公共服务对新阶段反贫困的重大影响。目前，我国贫困人口的成因主要有五种：一是因病，二是因残，三是年老体弱，四是缺乏劳动力或劳动能力低下，五是生存条件恶劣。国家发改委制订的《医药行业“十一五”发展指导意见》披露，全国每年大约有一千余万农村人口因病致贫或返贫。在经济比较发达的广东，特困群众中也有33%是因病致贫、因病返贫。在一些贫困地区，教育负担已经成为致贫的主要原因之一，特别是农村家庭，教育花费是他们的头号家庭开支。

　　现代意义的贫困不仅在于收入水平低下，更重要的是人的能力不足。贫困的实质是人的发展所必需的最基本的机会和选择的被排斥。这样的能力和机会是与人的受教育程度和健康水平直接相关联的。为这部分贫困人口与低收入人口提供低保、最低救济、义务教育、基础医疗等，这能在相当大程度上缓解他们的贫困程度，改善他们的生存状态。

　　基本公共服务对新阶段社会再分配的影响。当前，不断扩大的收入分配差距，在很大程度上与基本公共服务供给直接相联系。例如，不同的收入群体对基本公共服务的需求是不同的；收入越低，对基本公共服务需求越高。但基本公共服务短缺，使这部分中低收入群体的实际收入水平受到很大影响。

　　具体分析城乡之间的差距，不仅反映在经济发展水平和居民收入方面，更反映在政府提供的基本公共服务方面。目前，城乡名义收入差距为3.3:1，若把基本公共服务，包括义务教育、基本医疗等因素考虑在内，城乡实际收入差距已经达到6:1。按照这个分析，公共服务因素在城乡收入差距中的影响为30%—40%左右。因此，缩小城乡差距不仅是缩小城乡经济总量的差距，更重要的是逐步缩小城乡居民在基本公共服务方面的过大差距。

　　再看贫富差距，它也与基本公共服务供给相关。国家统计局2005年6月的一次调查显示，占中国人口10%的最富有人群掌握着国家45%的财富，而占人口10%的最贫困人口只拥有国家1.4%的财富。客观地分析，这些年基本公共服务的个人承担费用上涨太快，大大超过中低收入家庭可支配收入的增长速度，这是贫富差距不断扩大的重要原因之一。2006年，医疗和教育已经成为家庭除食品外的最大开销，两者总和占到总消费的20%以上。因而，为城镇困难群体提供义务教育、公共医疗和社会保障等基本公共服务，不仅可以直接缓解并缩小贫富差距，还可以通过提高他们的自身素质，提高其获取收入的能力。

　　基本公共服务对新阶段实现经济可持续增长的影响。在市场经济条件下，经济增长的主要驱动力来自于消费。但这些年我国的消费率持续走低，2005年已经降到52.1%，这使内需明显不足，并逐渐构成对经济健康发展的潜在威胁。消费率下降的重要原因之一在于公共服务供给不到位，由此导致城乡居民消费预期不稳，消费倾向下降。由于教育、医疗、社会保障等基本公共服务的价格上涨速度远远超过人均收入的增长速度，城乡居民不得不把可支配收入中很大的一部分用于预防性储蓄，收缩了即期消费，由此导致内需不足。“十一五”时期，如果我们能够因势利导地扩大对城乡居民的公共产品供给，改变基本公共服务供给中某些不合理的付费机制，就可以在启动国内市场，尤其是农村大市场方面有所突破。就可以有效地改变我国当前投资、消费严重失衡的局面，逐步实现经济增长由投资主导向消费主导的转变，使我国宏观经济建立在良性增长的基础上。

　　新阶段改善民生的主要任务：逐步实现基本公共服务的均等化

　　发展不平衡是我国的基本国情。改革开放以来，全国各地区经济和城乡经济都有很大发展，但地区差距、城乡差距和居民的贫富差距比较大，而且在总体上呈扩大趋势。从新阶段的历史特点及现实需求出发，逐步实现基本公共服务均等化是关键举措，并成为新阶段关注民生、改善民生的主要任务。

　　努力推进城乡基本公共服务均等化。我国已进入工业反哺农业、城市支持农村的新阶段。在市场经济条件下，尤其是市场主体产权不断明晰的情况下，工业反哺农业、城市支持农村将主要体现在国家通过财政手段，优先安排广大农民最急需、受益面广、公共性强的农村公共产品和公共服务。2006年在全面取消农业税后，中央决定，国家财政支农资金要逐年提高，建立财政支农资金的稳定增长机制，切实把基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村，确保财政新增教育、卫生、文化支出主要用于农村，重点支持农村义务教育事业发展和建立新型农村合作医疗制度。2007年，中央财政用于“三农”的各项支出预计比2006年增长15.3%。

　　加快推进区域间基本公共服务均等化。区域协调发展不是抑制经济发展较快地区的发展，不等于各个区域都要同步发展，也并不意味着地区发展之间不能有差距。我国“十一五”规划纲要中明确指出，要根据资源环境承载能力、发展基础和潜力，按照发挥比较优势、加强薄弱环节、享受基本公共服务均等化的要求，逐步形成主体功能定位清晰，东中西良性互动，公共服务和人民生活水平差距趋向缩小的区域协调发展格局。国家正在实施的西部大开发战略更加注重社会事业发展，强化政府社会管理和公共服务职能，加大国家资金扶持力度，着力提高西部地区基本公共服务水平。2006年，西部地区农村义务教育阶段中小学生率先全部免除学杂费，有近4900万农村中小学生受益。

　　推进各类人群之间基本公共服务的均等化。优先关注和解决困难群体的基本公共服务水平，要把解决困难群体的社会保障问题放在经济社会发展更加突出的位置。提高困难群体分享经济增长成果的能力和机会，缩小困难群体与其他群体在整体经济社会发展进程中的起点差距。而且，提高基本公共服务水平更能提高社会福利，促进教育、科学、文化、生态保护、环境建设和社会保障等公共事业发展，有助于弥补由于不平衡发展对一部分人造成的利益损失。

　　我国实现基本公共服务均等化，有经济社会发展水平的制约，但更重要的是公共服务制度的安排问题。最近几年，我国提出建设公共服务型政府，强化政府社会管理和公共服务职能，就是制度建设的根本性举措。建立公共服务制度，是指以政府为主导、以提供基本而有保障的公共产品为主要任务，以实现基本公共服务均等化为基本目标的一系列制度安排。目的在于比较好地解决民生问题，使全体社会成员共享改革发展成果。当然，从长期看，从深层次分析，公共服务制度的建立还需要在完善市场经济体制的同时，加快推进以政治体制、社会体制、文化体制在内的全面制度创新。(作者系中国(海南)改革发展研究院执行院长、研究员，中国经济体制改革研究会副会长,中国企业联合会副会长迟福林)

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　　中国公共品供给制度存在的不足：

　　1.在宏观层次上，政府与市场、公共部门与私人部门在公共品供给领域中职责范围缺乏科学合理的界定。

　　2.政府既包揽公共品的生产，又通过政府规制、行政审批、歧视性税收和财政补贴等非中性制度壁垒，保护公共部门在公共品领域中的“垂直一体化”垄断，并由此衍生出公共部门规模过大、激励不足、压力不够、活动效率低下以及公共品供给不足、质量不高乃至寻租腐败等一系列问题。

　　3.公共品的直接生产与间接生产不分，大量本来应该借助于社会分工、采取市场契约方式交由私人部门或“公”“私”混合竞争性间接生产的部分，也大都采取了公共垄断的制度安排。

　　4.在公共品供给的纵向制度安排上，中央集权过度，地方政府的公共品供给职能难以充分有效发挥。