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借鉴美日经验 我2030年拟建20个大都市圈(名单)

  若干政策考虑

  中国的平原仅占国土面积的12%,其中90%集中在距海岸线500公里以内,这就决定了中国的城市化与工业化都只能继续在沿海地区聚集。目前国家有关部委正在落实“十一五”规划中提出的“主体功能区规划”,按照这个规划的思路,恐怕目前的沿海发达地区都会被划入“优化开发区”,即对这类地区今后的外延型工业与城市化都会有所限制。然而,不论从平原面积条件还是环境承载能力看,沿海平原地区都远优于内地。例如如果按照建设用地占平原面积的比例计算国土开发强度,江苏目前只有20.1%,而川、渝一省一市合计已高达50.2%,原因就是江苏的平原面积占本省面积的84%,而在原四川省范围内,平原仅占7%。

  同时还必须考虑新全球化浪潮对中国空间结构变动的牵动力。在改革开放的30年中,中国大量承接了发达国家的消费类产业转移,目前在发达国家的超市里90%已经是来自中国的产品了。但是消费类产业只是发达国家制造业里的“小头”,在发达国家的制造业中,2/3~3/4是重工业,这个“大头”向发展中国家包括中国的产业转移还基本没有开始,因此未来10~15年,我们一定可以看到一个比过去30年更大的产业转移浪潮,而发达国家重工产业转移的主要指向地,肯定还是中国的沿海地区。中国要加快工业化速度,必须充分利用新全球化浪潮提供的历史机遇,因此在空间布局的战略选择方面,也必须相应做出合理安排,就是继续给沿海地区更多的工业化与城市化发展空间,而不是做出相反安排。

  如果未来20年仍是要延续过去30年沿海地区率先发展的格局,沿海与内地间的经济发展差距就不是缩小而是拉大的趋势。缩小区域发展差距并不是要求必须缩小各地区间的产出差距,而是要缩小收入和消费水平差距,这就要求必须改革财政体制,加大中央政府在发达与落后地区间的转移支付规模。为此可实行“先集中、后返还”的财政体制,即按统一标准编制各省区和各县级单位的支出预算,由中央统一支付,这样也有利于从根本上打破区域经济封锁,促进都市圈的发展。

  中国目前一方面土地供应短缺已成为经济增长的重大制约,一方面又存在着土地使用中的严重浪费。例如,目前在许多城市为了景观好看,都对建筑物设置了容积率的上限。以城市建筑物面积占城市建成区面积计算的城市毛容积率计算,全国目前只有0.75,而东亚地区普遍在1~2之间。香港要求单个住宅与办公楼的容积率不能低于15,但上海市目前却要求同类建筑物的容积率不能超过2.5,这样就在中国形成了极大的土地使用浪费。

  前面说过,中国到2030年城市建设可用耕地面积只能增加55%,而城市人口却要增加2.5倍,仅以此计算,城市毛容积率就必须从目前的0.75上升到2.6以上,单个住宅建筑物的容积率就得上升到8,在大城市中心地带恐怕还要高。所以中国对城市容积率的控制,恐怕不是要限高,而是要限低了。为此中国必须对现有的城市规划标准、城市建筑物标准乃至施工技术标准,都必须进行较重大的重新调整。为此还要控制好地价,地价太低不利于提高容积率。

  都市圈战略是符合中国国情的空间结构战略,也是在市场力量推动下的客观发展趋势,顺应经济规律所制定的发展规划将有强大的生命力,会得到市场的积极响应,而按照日本的经验,即便政府对发展都市圈不积极,市场经济还是会构造出都市圈,只是时间和财富消耗要高,因此从中国“十一五”规划开始,应明确都市圈的空间战略方向,并着手实施。

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