直辖还是代管

　　19年前的两份红头文件，虽然只相距数月，却给山东省滕州市送来了不同的命运。

　　两份文件的主题都是“撤销滕县设立滕州市”。第一份是由国务院1988年3月7日发出，以批复的形式，同意“撤销滕县，设立滕州市(县级)，由省直辖”。第二份则是山东省人民政府于稍后发出的通知，在转发上述批复后，通知称：“省政府确定，滕州市由枣庄代管。”

　　按照前一份文件，滕州市将获得期待已久的独立地位，以及用人、财政上的自主权，而后一份文件，则重又把这一权力收归枣庄市。

　　知情人称，山东省所发通知，直接粉碎了当时的滕县(滕州市)主要官员希望摆脱枣庄市管辖、由省直辖的愿望。

　　滕县划归枣庄市，是在1979年。之前，滕县一度是山东南部的工农业重地，曾有“工业城镇”、“山东粮仓”之称。因为地处矿区，资源丰富，这里至今保持着良好的经济水平。

　　划归枣庄之后，滕州市的发展速度和整个枣庄地区并不一致。有资料显示，2003年，枣庄市除滕州市外的其他5个区，财政总收入为6.41亿元，而滕州市的财政收入则为19亿元。枣庄市总人口数为360余万，而滕州市的总人口数量则达到了157万。

　　这一现象，被称作“小马拉大车”，出现在许多滕州人的嘴里。他们的观点是：枣庄市的代管，严重束缚了滕州市的经济发展。

　　因此，从一开始，滕州与枣庄之间的矛盾，就在民间和官方两个层面表现出来。

　　“滕州人”和“枣庄人”的概念，在滕州街头的普通人嘴里区分得很清楚。有一个广为流传的故事刻画出这种微妙关系：火车上，一个枣庄的男孩子因为向另一个滕州女孩攀老乡，而遭到对方奚落：“俺不是枣庄的。”

　　长期的优越感，让许多滕州人不愿意自称为枣庄人。在他们眼里，连滕州女人身上穿的衣服，也比周围其他地区的人时髦得多。

　　而行政层面上的不同意见，则显然有更深的背景。担任过滕县副县长的一位老人曾表示，自己在任时的主要工作，“就是和枣庄斗”。这种斗争的主要内容，在于两级行政机构之间，对于滕州财政收入的分配有不同意见。

　　到1988年滕州申请撤县建市时，这种分歧已十分严重。一个未经证实的说法是，当时滕县的部分领导人通过种种手段，多方谋求，终于使得枣庄市同意了他们提出的“撤县建市”的请求，并经过山东省，报给国务院。

　　一些老干部回忆，当时许多人以为，一旦这一申请得到批准，滕县摆脱枣庄的管理将成为可能。不过，有滕州市民传闻：当时的枣庄市委市政府多方游说，并以辞职向省里施压，改变了事件结局。

　　而滕州市委办公室下发的、时任市委书记牛启忠2005年9月30日的讲话记录，则对这一传言进行了驳斥和否认。讲话中，有一段援引自山东省民政厅的辩解：该省31个县级市，省政府决定，全部由地级市代管。滕州由枣庄市代管，和全省其他县级市一样，并非针对滕州一个地方。相关资料也显示，同年，山东省共有6个县被批转撤县建市(区)，并分别由几个市代管。

　　从国务院43号文发出到山东省作出滕州由枣庄代管的决定这几个月中，究竟发生了什么，目前没有人愿意正式公布。滕州撤县建市后不久，当时的滕州市长即调离政坛，到枣庄市一所学院担任书记。

　　从那之后，官方层面上的争论和矛盾淡出人们的视野。而滕州市民间对于枣庄市代管的意见，则逐渐浮出水面。

　　盘剥还是合理分配

　　如今，两份红头文件的复印件，经过一次次复制，字迹已经有些模糊，边角上留着多次捻摸的痕迹。

　　它们被贴身揣在一名不愿透露姓名的滕州普通市民上衣内侧口袋里。一次又一次，在不同的场合，这两张薄薄的纸片被慎重掏出，用指尖划过，一字一句，读给不同的人听：官员、百姓、记者、律师……

　　“山东省将滕州市交枣庄代管，违反了宪法。”这句话，他从别人嘴里听来，又一次次地讲给别人，这两份文件，成为他和他的同伴“维权”活动的主要依据。

　　他只是要求取消枣庄市对滕州代管权的群体中的一员。这个群体，包括滕州市一部分退休干部、该市人大代表，以及一些普通市民。不过，他们在自己的请愿书和公开信中，总是喜欢加上“滕州100多万干部群众”这样的字眼。

　　2006年，他们中的三个人，向法院递交了一纸诉状，起诉第二份文件的发布者——山东省人民政府。诉状要求法院确认山东省政府《关于撤销滕县设立滕州市的通知》无效，即全面落实《国务院关于山东省撤销滕县设立滕州市的批复》。

　　这三个人，包括两名退休老干部，以及一名全国人大代表。该案件代理律师、北京首信律师事务所律师杨学林认为，这表示，持续十几年的滕州民间要求取消代管的活动，“纳入了合法的轨道”，而这一个民间运动，也达到一个顶峰。

　　事实上，滕州市民间要求脱离枣庄代管的呼声虽然一直存在，但直到2004年,这一行动才突然有了声势。

　　部分参与者表示，这是因为这一年，“一直存在滕州市干部群众心中，对于枣庄‘盘剥’滕州的意见”，被突然激化。

　　2004年12月，枣庄市地税局等3部门联合下发通知，调整地方税收征管范围。通知称，自2005年起，属于市级税源的企业税收直接统一征收，然后按照一定比例返还给各区(市)。在随后公布的企业名录中，滕州市有44家企业的征税权被收归枣庄市。这个数目，最后被调整为25家。

　　据称，这25家企业，涵盖了滕州市各重要领域的主要工厂、公司以及煤矿。因此，通知的内容被滕州民间概括为进一步掠夺滕州财政的举动。

　　在此之前，滕州与枣庄对滕州财政收入的分配，早已经引起许多人不满。一种观点认为：“枣庄市上扣国家向滕州的财政拨款，下收滕州属地的税收”，导致滕州财政薄弱，发展失去劲头。

　　矛盾集中在滕州境内的煤矿开采，以及企业税收的征收权上。枣庄饱受诟病的一个做法，是将滕州境内的部分煤矿，交给其他5个区前来开采，不但产品被运走，连煤矿的管理费和税收，也被收走，不归滕州支配。这种做法，被认为违反了国家税务法规中“资源税应当向应税产品的开采或生产所在地主管税务机关缴纳”的“属地征收”原则。

　　参与维权的老干部们认为，市外的企业和机构来滕州开采，缺乏对滕州当地的责任感，不但过度开采，而且对环境破坏严重。许多地方塌陷的土地既没有保护，也没有补偿。有的村子，已经因为地表塌陷、湖水灌注，四周完全被水路隔绝，有时甚至需要坐船才能到达。部分村庄被迫搬迁。

　　针对这种指责，时任滕州市委书记的牛启忠在讲话中进行了答复，认为该市的财政体制是依法确立的，而市内煤炭资源的开采，也符合国家相关规定。

　　也有人替枣庄鸣不平，认为如果滕州脱离，枣庄财政将可能无法支撑。作为一个曾经为国家作出重大贡献，如今资源枯竭的煤炭城市，这样并不公平。

　　不过，这些意见，显然并未说服有异见的人们。他们举出更多的例子来说明枣庄对于滕州发展的限制。最近的一个例子是，一条规划中的火车干线决定在枣庄和滕州选择一处设站，因为滕州市区人口及流动人口远多于枣庄，专家建议将车站设在滕州，由于枣庄的反对而作罢。

　　2004年调整税收权的通知，使这些观点得到归纳和散播。到2006年群众代表对山东省人民政府提起诉讼时，这个观点被明确地表述为：恢复滕州市的“省直辖”身份。