迎着热点问题破解行政管理改革难题，大胆回应各层普遍反映的问题，开出上下认同度高的“综合处方”

　　 “上面千条线，下边一根针”。回首和展望行政管理体制改革，终极目的都是服务于群众利益。因此，与群众接触最多的基层党政干部在具体事务中的感受对改革有着重要参考意义。

　　 《瞭望》新闻周刊记者采访的基层干部、各类专家认为，基层政府职能必须界定清楚，在增加服务群众、管理社会的能力方面，则要理顺关系、优化结构、提高效能，通盘考虑行政管理的职能设置。

　　 乡镇存在“空心化”

　　 随着乡镇撤并工作逐渐到位，本刊记者岁末在一些地方了解到，在转移、合并那些与农村经济社会发展不相适应的职能之后，在西部一些欠发达地区乡镇，医疗卫生、义务教育，社会治安等社会公共服务功能已出现弱化趋势。

　　 广西博白县拥有近160万人口，乡镇撤并之后乡镇数由34个减少到28个，一些大的乡镇动辄有八九万人口。当地干部詹博说：“干部职数没怎么增加，行政成本却上升了不少，比如干部下乡要跑更远的路，交通、通信费用都会上升。以前一个乡镇干部可能包一两个村就行了，现在必须要面对三到四个村，工作压力大大增加。”

　　 一些乡镇干部形容目前的工作环境是“水深火热”。一方面所有直接与农民打交道的具体工作乡镇政府都不能缺位，但西部地区乡镇人手不足。如广西容县杨梅镇，全镇干部编制31个，一度在编仅25人，其中还有7人被抽调。

　　 另一方面，一些地方实行了乡财县管的财政体制改革后，乡镇维持基本运转困难，工资福利更谈不上，一名多年的科级干部，工资水平连做建筑的农民工都比不上。每到换届没有人愿主动到环境条件差、待遇差的乡镇工作，造成乡镇“空心化”现象越来越严重。

　　 基层公共服务资源不足，而各种各样的“一票否决”越来越多，不少基层干部都被压得喘不过气来。

　　 广西容县多年的计生干部刘振华透露，有一段时间当地每个乡镇都面临6个“一票否决”：除了通常情况下安全生产、计划生育和综治工作之外，结合全局性的阶段性工作，行政效能建设、城乡清洁工程以及“两基”迎国检工作都被纳入了“一票否决”考核之列。

　　 每一个大的“一票否决”，还要分解为多个小指标。如计划生育，考核指标包括新出生人口计划生育率、二孩计划生育率、多孩率、统计合格率、区间长效避孕节育率等近10项考核指标，其中责任状明确征收社会抚养费、人口出生控制率等四项控制指标只要突破一项，当年的计生工作就会被“一票否决”。

　　 广西玉林市委常委、市组织部部长莫一平认为，压担子可以转变作风、提高效能，但下达任务之前应对实际完成能力进行科学评估，以免脱离基层实际。

　　 “目标管理、量化考核是必要的，但过度加压并不科学”，广西社科院邓小平理论研究中心原主任曾德盛分析说，这容易诱发基层工作走样。

　　 江苏省溧阳市市委书记高清认为，目前社会上认为公务员太多了，但相对县域要承担的管理事项，公务员不是多了而是少了，特别是社会管理领域的人手严重不足。

　　 他认为，要解决这一问题，主要出路是科学界定政府职能，该增的就增。同时，职能调整也很必要。比如针对警力配备不足，就要靠改进方法。过去交警不管治安，管车不管人，而治安警察不管交通，管人不管车，单位警力效能低。现在一些地方各警种之间互相承担复合职责，交警也要抓小偷，治安警也上路疏通交通，社区警既管治安又管调解，这就“放大”了警力，一定程度上缓解了人手不足的问题。

　　 条块分割依然难解

　　 至今，条块分割、多头管理的行政管理痼疾在基层依然明显，严重影响了基层行政管理的有效性、及时性、权威性。

　　 前两年广西北海市沿海地区一些外来工看上了低投入、高回报的摸螺行业，无序发展致使潜捕摸螺与浅海养殖摩擦加剧。事后调查表明，从职能上这一行业管理分属海域捕捞、养殖、海上治安3块管理，至少包括海洋、水产、海监、渔政港监、海警、边防等部门，分属土地、农业、交通、公安、军队不同系统，其中又有国家、省(自治区、直辖市)派驻机构与地方政府职能交叉。

　　 但似乎又没有一个部门可以管理到位，海洋部门认为海域应该有偿使用，水产部门和地方政府则认为沿海渔民“靠海吃海”，应该划出自由赶海区；海洋部门核发了《海域使用证》，海警、边防反映由于标识不明，不清楚养殖场许可范围；海警负责海上110接警，但没有处罚权和侦查权，案件要移交边防派出所，往往因证据不足造成办案脱节。

　　 实际上在广大沿海地区，“如何管好这片海”为行政管理出了个大难题。一些基层干部反映，“叠床架屋”的机构设置，不仅不能有效处理海洋环保问题，还因为互不通气、“趋利避难”，导致管理空白，往往是这边有事堵一下，那边有事堵一下，执行效率不高。

　　 高清分析说，改革政出多门，基层的着力点之一是整合执法体制。当前“大盖帽”太多，市场监管的执法权被分割得很厉害，每顶帽子下面多少存在部门利益，结果有权有利的事就多做，而没权没利的事就少做。执法体制整合问题还没有引起足够重视，因此实践层面的经验不多，应成为下一步改革的发力点。

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