十二月初，河南洛阳中国首个国土资源保卫警察支队在宜阳铝铜矿执法现场讯问当事人。 中新社发 朱晓娟 摄

　　 |核心提示|

　　 在我国，矿山、土地等领域历来由国土资源部门实施行政执法。在近年来能源紧张的大背景下，非法开采矿产资源、非法占用农用土地等问题日益突出，仅靠国土资源部门的行政执法，很难形成有效打击。今年10月11日，洛阳市成立了国内第一支国土资源警察支队，开始了刑事手段介入国土资源保卫的“洛阳实验”。

　　 两个多月时间过去了，这支警察支队运行状态如何？行政执法和刑事打击能否将联合执法落到实处？联合执法对于打击非法开采矿产资源、非法占用农用土地有没有明显成效？近日，记者赶赴洛阳展开调查。

　　 现场

　　 一身警服就能带来威慑力

　　 12月14日上午9时，洛阳市伊川县半坡乡。

　　 两辆越野吉普车行驶在崎岖的山路上，前一辆车的车身上标有“公安”字样，后一辆则标着“国土执法”字样。坑坑洼洼的乡村小道颠得车里的人根本坐不稳，记者牢牢抓住车窗上的把手，以免碰到脑袋。坐在警车前排的刘国恒一边紧紧抓住把手，一边向司机指路：“走这条小路，上次那伙人在大路上挖了个坑，估计过不去。”

　　 刘国恒说的“那伙人”，是经常和他们“打游击”的非法采矿者。两个多月的巡查，让他对这一带的地形已经非常熟悉。刘国恒如今是洛阳市国土资源警察支队民警。在国土资源警察支队成立之前，刘国恒干过刑警，下过派出所，办过几起涉及土地违法的案件，对于国土资源这一块是轻车熟路。

　　 因为对土地违法案件相对熟悉，刘国恒被调入国土资源警察支队，并成为队里的骨干。这一次，刘国恒和洛阳市国土资源监察大队四中队队长仲滔带着两名民警、一名监察队员组成巡查小组，开始对半坡乡进行巡查。

　　 “半坡乡靠着马岭山，铝矿比较多，一些外地人经常来这里非法采矿，‘鸡窝矿’满山都是。”仲滔告诉记者，定期巡查是警察支队和监察大队一项非常重要的工作，非法小矿点经常和执法部门“打游击”，你查我走，你走我开，白天歇晚上干。只有经常巡查，才能摸清这些非法小矿点的作业规律，然后才能进行有效打击。

　　 车子沿着山路来到大郭沟村，村子依山而建，山上随处可见非法开采者留下的大坑，几辆大型挖掘机停在附近，但没有见到开采者。刘国恒说：“挖掘机在，人肯定还在附近，但他们没有施工，我们就不能把这些有嫌疑的挖掘机拖走，只能作为监控目标。”

　　 看见有警车上山，几个村民赶来看热闹。刘国恒和仲滔等人下了车，向村民了解情况。据村民们反映，前段时间确实有外地人来开采铝矿，但前几天下雨，都停工了。

　　 “不能让他们非法采挖了，看山上植被都被破坏成啥样了！如果山洪暴发，受损失的肯定是咱当地村民不是？”刘国恒和仲滔一边了解情况，一边向村民进行宣传，让村民们不要把房子租给外来非法采矿者，并及时反映情况。

　　 在山上刺骨的寒风中待了一个多小时后，刘国恒等人才上了车。“很多村民只看到眼前利益，为了租房的几个钱，对非法采矿者的情况隐瞒不报，甚至阻挠执法。成立警察支队后，局面好了很多，毕竟一身警服就很有震慑力，但要说服他们，难着呢。”仲滔说。

　　 缘起

　　 盗采猖獗逼出来洛阳实验

　　 巡查只是警察支队和监察大队联合执法工作的其中一项。作为国内第一支保卫国土资源的专业警察支队，政委周培斌说起两个多月来的工作，用一句话来形容就是“担子很重，责任很大”。

　　 洛阳是河南的矿产资源大市，矿产资源潜在经济总价值2.1万亿元，现已开发利用49种矿产。其中洛阳的钼矿资源储量323万吨，居世界第三，亚洲第一；金矿资源也很丰富，黄金产量居全国第三位；铝土矿资源探明2亿多吨，居全国第五位。近年来，在矿产品价格不断攀升的大背景下，一些矿区矿产资源开发秩序混乱，无证采矿、以采代探、非法转让矿业权、乱采滥挖等现象时有发生。在打击非法盗采方面，原有的行政监察手段显得力不从心。

　　 “行政执法力度不够是个大问题，比如我们没有强制手段，明明知道他有非法开采嫌疑，却没办法把嫌疑人带回去进一步取证。”洛阳市国土资源监察大队书记王宗涛说，偃师、伊川等地的矿产资源丰富且埋藏层浅，“(非法采矿者)一个晚上就能赚一两万”。行政执法只能采取没收机器、查封矿点、罚款等措施。“罚完后，他回去再挖，而且挖得更厉害，要把损失补回来”。

　　 在利益的驱动下，一些非法采矿者非常猖獗。由于行政执法的震慑力不强，执法人员经常遭到黑恶势力的围攻，甚至发生人员被打、车辆被砸的恶劣事件，“有时晚上执法，车辆在路上会被飞来的砖头砸个洞”。有一次，执法人员对一个非法钼矿开采点进行调查时，矿主纠集了10多个人，手持铁棍阻拦执法人员，还叫嚣着：“没有老板同意，天王老子也别想进来！”

　　 国土资源行政执法的力不从心，让洛阳市委、市政府痛下决心，决定进行一次“体制下的制度创新”——国土资源警察支队应运而生。

　　 “将刑事力量引入国土资源执法，这在全国是首次。”谈起10月11日国土资源警察支队的揭牌仪式，洛阳市国土资源局副局长张耀虎仍然记忆犹新。那天，不仅洛阳当地主要领导出席了，连国土资源部执法监察局局长张新宝、省国土资源厅厅长张启生也到了场。“一个科级单位揭牌，来了这么多领导，可以说史无前例。”张耀虎副局长说，这一次是开了先河，但以后的路该怎么走？他们只能摸着石头往下走。

　　 国土资源警察支队从今年6月就开始筹备组建，目前共有20名民警，分为两个大队，受洛阳市国土资源局和洛阳市公安局双重领导，业务上与国土资源监察大队合署办公、联合执法，职责是保护全市国土资源，依法查处非法占地、非法开采矿产资源等违法犯罪行为。

　　 来国土资源警察支队之前，这20名民警大多是刑警或派出所民警，对土地、矿产案件熟悉的不多。他们原来办案时依靠的是《刑法》，现在要依靠《矿产资源法》等专业法律。另外，他们现在要和国土资源监察大队“长相守”了，双方该怎样磨合？如何将行政手段和刑事手段结合起来？

　　 “支队一建立，我们就搞了个培训班，监察大队的39名队员和警察支队的20名民警全部参加，进行执法培训。”张耀虎副局长说，“两家人”在行动中必须融合成“一家人”，培训只是个开始，关键得看行动。

　　 成效

　　 联合执法发挥“双保险”威力

　　 “双保险”是洛阳市国土资源监察大队书记王宗涛在记者面前反复提及的一个词。“现在大部分行动，都是监察大队和警察支队联合执法。不管是先期的巡查，还是后期的查处打击，两个单位都派人，组成联合小组，够得刑事处罚的就刑事处罚，够不上刑事处罚的就采取行政执法，这无疑是上了‘双保险’。”王宗涛说。

　　 刑事力量的介入，加大了对非法开采矿产资源、非法占用农用土地的打击力度，提高了震慑力，行政执法人员的人身安全也得到了保障。“那些非法开采者其实很清楚自己对抗执法的底线，他们知道，一旦被刑事拘留，就是个大事了，他们得掂量掂量。”洛阳市国土资源局矿山综合治理办公室副主任任建新说，联合执法后，执法人员受围攻、殴打的情况减少了很多。

　　 “以往是两个单位，对于够得上刑事处罚的，监察大队移送过来，我们得重新调查核实。有时由于证据等原因，还会产生移交不出去的情况。现在是联合执法，提前介入，效率明显提高了。”周培斌说。

　　 磨合两个多月来，联合执法战果频传：两个多月中，国土资源警察支队共出警183次，协助国土资源执法人员暂扣设备124台件，抓捕违法分子24人，其中刑事拘留6人。

　　 两个多月中，国土资源警察支队和国土资源监察大队最大规模的行动当数12月5日对偃师市境内铝土矿的突击检查。

　　 偃师境内的铝土矿埋藏层浅，便于开采，非法盗采情况非常严重。今年12月初，洛阳市国土资源局接到群众举报：在偃师市大口乡等地，“游击式”盗采情况重新抬头，非法开采者采取晚上挖、节假日挖、天气不好时挖的方式躲避巡查。

　　 12月5日下午4时，35名监察队员和15名民警在国土资源局大楼召开动员会，楼下，临时抽调的30名巡警已经整装待发。“一到会场，手机就被要求交上去。”警察支队一大队民警王爱民当时就感觉到了不同寻常的氛围。在场的执法人员得到的通知是，要参与重大行动，时间、地点保密。

　　 当天下午6时，75名执法人员上车后才知道，这次行动的目的地是偃师市大口乡、府店镇等地，任务是查封非法盗采矿点。所有人员分成6个小组，前往6个盗采点。国土资源监察大队副大队长郭永红带着9名执法人员前往大口乡某处盗采点，他说：“我们第一小组有3名荷枪实弹的巡警，这让我们感到底气很足，也感到这次行动很重大。”

　　 盗采者的矿点一般都设在道路两旁，所以在离非法矿点还有几百米的地方，郭永红就命令停车，车辆熄火，全部人员步行过去。

　　 “周围都是黑乎乎的，就那一块地方灯火通明，有竖井，有挖掘机，轰轰作响。我们拿着手电筒，悄悄地摸过去。”郭永红回忆说，执法人员一进入矿点，正在忙碌作业的民工立即扔下设备，四处乱跑。执法小组按照原先的预案，分为抓捕组、控制组和扣押组，分头展开行动。其中抓捕组的任务最为艰巨，由于天黑且现场混乱，盗采者四散奔逃，抓捕起来非常困难。

　　 半个小时后，局面得到了控制，执法人员在附近的一个村子里找到了非法矿点的负责人。那人当时正在屋子里吃饭，发现情况不对正想出门，被民警堵个正着。随后，执法人员还搜出了管制刀具、爆炸物品等。

　　 12月5日晚上8时30分，这次“大兵团”作战全线告捷：查封铝土矿竖井10个、明坑两个，扣押大型机械两台、轿车4辆。执法人员将嫌疑人带回连夜讯问，共行政处罚10人，治安拘留5人。

　　 问题

　　 法律滞后制约民警执法力度

　　 “效率高，效果好。”洛阳市国土资源局副局长张耀虎总结警察支队成立两个多月的工作时说，“国土资源保卫战”目前不敢说立竿见影，但局面有了很大改观。目前，洛阳市已经要求各县(市)参照建立县(市)、乡国土资源管理部门公安执法队伍，加大对各类国土资源违法行为的打击力度。

　　 作为专业负责国土资源执法的刑事力量，国土资源警察支队没有任何经验可以借鉴，在磨合和探索中必然会遇到制约和困难。

　　 “目前最大的制约，可能就是法律滞后性的问题。”作为有着多年办案经验的“老土地”，刘国恒脱口而出，“现行的《矿产资源法》是1986年通过的，《矿产资源法》修正案是1996年通过的。即使从修正案算起，都出台11年了，现实情况与法律出台时的情况相比，已经发生了很大变化。”

　　 刘国恒说，根据《〈矿产资源法〉实施细则》，非法开采的，处以违法所得50%以下罚款。这对“几分钟就能形成开采规模、一两天就能赚走好几万元”的盗采者来说，打击力度不够大。

　　 “违法所得究竟怎么认定也是个难事。”一位民警说，非法小矿点情况复杂，有的矿几经易手，很难查到究竟是什么时候开采的，而且由于“国家打击力度加大，非法矿点都是采采停停，对一个非法矿点来说，你很难调查出矿老板到底开了多少天，获得了多少利润”。

　　 随着民警的介入，国土资源执法得以顺利开展，但非法矿点附近村民的阻挠仍是让执法人员最头疼的问题。“外地人来盗采，租村民的房子，买村民的东西，甚至占了村民的地还给点钱，一些村民出于短期利益考虑，自然就和非法盗采者联合在一起对抗执法。”一位民警告诉记者，在一次行动中，警方提出租借当地的拖车，竟然得不到村民的支持。警察支队成立后，村民阻挠的少了，但不配合的事情仍经常发生。

　　 人手少，经费不足也是亟待解决的问题。监察大队加上警察支队，所有执法人员不到60人，一个人干几个人的活儿是常事。12月14日中午，在进行完矿区巡查后，刘国恒和仲滔带着人在半坡乡国土资源监管站吃完午饭后，又奔赴伊川县城。在那里，他们还得完成对两起土地案件的调查工作。

　　 12月15日上午10时，在匆匆接受完记者采访后，洛阳市国土资源监察大队书记王宗涛夹起一沓材料说：“待会儿还得往财政局跑一趟，看能不能多争取点经费。我们的车跑的都是山区和农村，费油。如果多争取点油费，我们的执法人员就能多往矿区跑跑。”（记者 朱金中）