专家：社保成本不该由公益组织承担

　　“公益组织从业人员的社会保险成本不应该由公益组织自己来承担。”中国人事科学研究院绩效评估研究室副主任袁娟在接受《公益时报》采访时说。

　　而北京师范大学副教授刘培锋则认为，如果一个人与一个机构，形成事实劳动关系，那么该机构就应该为这个人缴纳相应的保险。尽管坚持“即使是志愿者，如果是专职工作，志愿者所服务的机构也应为其缴纳保险”观点的人不在少数，袁娟的表述似乎更贴合公益机构的原初使命。

　　“由于大部分民间组织属于非政府及非营利部门，带有一定的志愿者组织的色彩，其宗旨的公益性也决定了民间组织尤其是基金会不能聘用大量长期性工作人员，所以，从社会吸收志愿人员充实基金会职员队伍的做法，既可以解决基金会的人手不足问题，也是基金会宣传公益文化，推动公益事业建设的有益形式。”袁娟表示。

　　事实上，按照国际规则，国际上的NGO工作人员一般都是由志愿者发展而来的，慢慢过渡到全职人员，其次是这些从业人员的志愿特点比较明显，其本身参与NGO工作就不存在后顾之忧，也就是说，并不把NGO从业当成“饭碗”来看待。

　　国内的民间组织发展却与国际NGO有太多不同，社会各层面都像发现新大陆一样称到民间组织就业为“非主流就业”，从业者也把这种就业当成谋求自身利益和发展的途径，这就有悖于公益组织的志愿特性。

　　袁娟说，目前，我国在民间组织的志愿属性还没有相应的制度规定，不过在今后的立法和政策制定过程中，弘扬志愿奉献精神，并用制度化的形式为基金会等公益组织提供人力资源的保障，应当是一个重要的课题。

　　作为一种方向和愿景，国际化运作的确值得期待。不过按照目前中国民间组织发展的趋势，如果想寻求改变资金“贫血”的面貌，大量人力资源的涌入不可避免，在人才队伍自身发展并没有解除后顾之忧的情况下，仰赖民间组织保障基本的生存条件和社会福利的这种现状就必然存在。

　　从筹资现状来说，上海交通大学国际与公共事务学院学者杨红良认为，我国的基金会在履行公益使命时往往不能适应社会化、制度化、国际化的要求，许多基金会面向社会独立筹资的能力有限，于是只能借助政府或上级部门的行政性指令募集到少量资金，在设计公益事业项目、开展公益资助方面，许多基金会的活动也只能停留在一般慈善性的水准上，而很少能在吃透社会问题根源的基础上，展开“科学的公益事业”。

　　而“科学的公益事业”这个概念是由社科院美国研究所前所长资中筠提出。其著作《散财之道》一书中，她将美国的慈善家认识到贫困等问题的根源后开展的旨在从根本上解决这些问题的“授人以渔”式的慈善行为称为“科学的公益事业”。

　　如此，民间组织的筹款处于一种靠人力资源竞争的层面，还没有形成一种制度化的稳定的资金流渠道。这就加剧了《基金会管理条例》规定的办公支出比例与筹资需要之间的矛盾，人力福利难满足的情况比比皆是，其结果是人才难留，发展困境依然。

　　其次是有限的人力资金也存在适用不规范问题。由于缺乏民间组织专职工作人员的劳动人事问题的具体解决办法，沿用“参照事业单位办理”成为一贯做法，而这样的做法显然不符合民间组织不断发展的趋势。

　　按照国家五部委1991年的《关于全国性的社会团体编制及其有关问题的暂行规定》的规定，只有在民间组织工作的专职工作人员才可以领取工资和保险福利待遇，兼职领导人和兼职工作人员，不得在基金会领取工资和享受保险福利待遇。《基金会管理条例》第23条也规定，监事和未在基金会担任专职工作的理事不得从基金会获取报酬。

　　这些规定对于降低基金会的管理成本，防止其行政化及官僚化是有积极意义的。但是，由于实际工作的需要，基金会的领导人员，特别是正副理事长和理事等不少是兼职担任的，而基金会出于筹集资金、扩大社会影响等考虑，也需要这样的兼职人员。他们为基金会的发展做出的贡献，从某种程度上讲往往超出一般工作人员。

　　为行使好职责，基金会的监事也必然要花费很多的精力和经济支出。尽管大部分民间组织采用适当发放劳务费的方式解决这一问题，依然不是一个很好的解决办法。这些人员领用劳务费，则使有限的人力资金更加捉襟见肘，如果不领用，即使具有较高的思想觉悟，也不能保证这个群体能充分发挥积极性。因此这部分人的劳动报酬问题还需要相应的制度解决。

　　再者民间组织在社会发展中发挥的作用有目共睹，已经成为解决社会问题过程中政府的有益补充，因此政府扶持必不可少。

　　袁娟表示，民间组织从业人员的社会保障问题有赖于全民保障制度的建立，社会保障的全覆盖不应该遗漏民间组织工作领域。政府已经看到了公益性民间组织的特殊性，比如民政部已经设立了促进民间组织发展的专项基金，部分地方政府更是走在培育民间组织发展的前沿，主动用政府财政补贴民间组织在现有人力资金有限的情况下全力保障从业人员利益。

　　“这是一个好的方向。”袁娟说，“民间组织从业人员的社保问题也应该纳入政府采购服务的资金中，毕竟，尽可能减少民间组织善款的内耗，充分发挥公益性特点，才是民间组织走向壮大的出路。”

　　425万专职人员缺乏专门保障

　　“太不规范了！”谈到中国民间组织工作人员管理和使用现状，北京大学非营利组织法研究中心执行主任陈金罗对《公益时报》记者说。

　　他曾是民政部社团管理司(国家民间组织管理局的前身)原副司长，退休后长期从事民间组织领域的相关研究，深谙民间组织领域工作人员管理和使用的不规范现状。而他所说的民间组织，还只是官方意义上的社会团体、民办非企业单位和基金会，并不包含从业人员状况更加复杂的“草根”组织。

　　民间组织社保“难保”

　　去年12月，民政部副部长窦玉沛在接受媒体采访时表示，当时我国正式注册的民间组织接近32万家，从业人员300万。而今年10月31日，国家民间组织管理局办公室主任刘振国在出席一次会议时表示，据不完全统计，我国民间非营利组织有专职人员425万。

　　从300万到425万，中国的民间组织在向前发展的同时，正吸引越来越多的人才加入其中。而在民间组织人力资源管理问题上，却存在法律依据不足、管理混乱的现状。

　　上世纪八十年代，我国基金会工作人员使用的都是国家行政或事业编制。1991年，中组部、民政部等五部委联合发布有关社会团体编制问题的规定以后，基金会才开始逐步使用社会团体编制。

　　1991年6月20日，由中央组织部、民政部、人事部、财政部、劳动部联合发布的《关于全国性的社会团体编制及其有关问题的暂行规定》规定，全国性的社团自此逐步转为使用社团编制。1992年7月27日，为落实这一规定精神，民政部发布了《关于申请社会团体编制有关事项的通知》，规定全国性的社会团体具备一定的条件，均可以申请社团编制。

　　但事实上，使用公务员编制的，一般是那些官方色彩很浓、与政府关系非常密切的基金会，如中国宋庆龄基金会，尽管也在逐步推行合同聘任制，但其公务员编制仍然特殊于其他基金会。使用事业编制的基金会，也不一定可从上级有关部门获得“人头经费”，有的基金会尽管使用事业编制，但其专职工作人员的工资和福利也全部由基金会自行承担，如中国法律援助基金会有21名专职工作人员，虽然工作人员的编制问题即将申请下来，但管理上依然采用劳动合同制，所有员工福利均由基金会自己承担。

　　关于国家层面对于民间组织从业人员的社会保障政策也并不明确。2005年12月29日，劳动和社会保障部、人事部、民政部、财政部联合下发《关于事业单位、民间非营利组织工作人员工伤有关问题的通知》，首次对民间组织从业人员的工伤保障问题指明出路，要求参照《工伤保险条例》执行。而养老保险等由于缺乏统一政策，各地政府纷纷在属地出台了关于民间组织参加社会保险的相关办法，规定自收自支类的民间组织纳入社会保险网络。