中央：修订18亿亩红线的背后

　　由“耕地红线”引发的土地管理模式变革，将对中国未来发展产生更大的影响

　　12月21日，本刊从相关渠道获悉：18亿亩耕地“红线”国策正在进行修订。

　　修订并非是要变更这一中央宣称要“严防死守”的“红线”，而只是针对“红线”内容做出调整。

　　两年前，随着“十一五规划”的制定，18亿亩耕地红线正式成为土地管理与宏观调控的国策。但在实施过程中，用“十一五规划”起草者之一、中国社科院经济学所前所长张卓元的话来说：地方政府违法用地行为屡禁不止，如果不做出变革，18亿亩红线将很快失守。

　　就在2007年“两会”期间，一位刚刚从地方省委书记任上转岗中央部委的高官告诉《中国新闻周刊》，耕地危机已经成为“迫在眉睫”的问题，希望中央尽快出台新政策。

　　“双红线”呼之欲出

　　政策的最大变化，在于一条线变成了两条线。新政策的红线将由耕地与建设用地两条红线组成。

　　8个月前，时任国务院副秘书长徐绍史接任国土资源部部长。徐曾长期在中央与地方国土资源部门工作。

　　上任伊始，第一件大事是展开第二次全国土地普查。而上一次的全国土地普查，至今已有20年之久，并且，数据主要通过地方上报方式进行统计。

　　“有土地才会有项目，有项目才会有GDP”，中国土地勘探规划院副总工程师邹晓云告诉《中国新闻周刊》，“地方政府为了能够加速发展，报上来的数量肯定比真实数量要少。”

　　在本刊采访过程中，邹晓云的这一说法得到相关渠道的证实。

　　因此，尽管18亿亩红线的出炉经过了科学而周密的计算，但这一计算却是建立在第一次全国土地普查数据的基础上。

　　随着数据统计模型的优化等技术手段的进步，第二次全国土地普查采取了足球场上“边中结合”的战术，既从地方拿数据，中央亦有有力的取证手段，比如已经相对成熟的卫星遥感技术。

　　据《中国新闻周刊》了解，就在不久之前，中央通过卫星遥感技术发现，东部省份某经济发达城市突现相当数量的新增建设用地，国土资源部设在华东大区的督察分局迅速赶到当地展开了调查。

　　在第二次全国土地普查工作全面铺开之后，国土资源部希望能开出药方，以求获得双管齐下的效果。这一药方的“填写”任务，被下达给相关业务司局和部属研究机构。消息人士向本刊转述了国土资源部领导的要求：找出一个摆脱耕地危机的方案来。

　　随后，研究者将两个月研究成果上报部领导，而这一药方，正是由前述的两条红线组成。

　　相关研究者向《中国新闻周刊》具体解释了这一“双红线”药方的用意：此前经测算，按照每年新增建设用地五六百万亩计算，如果要守住18亿亩这一底线，2006底全国尚存的18亿3100万亩耕地只能支撑区区五六年时间。如果仍然坚持“单红线”政策，尽管建设用地和耕地均还有潜力可挖，但面对城市化高速发展的特殊时期，有可能发生“撞线”。一旦撞线，如前述那位高官对《中国新闻周刊》所言，将导致相当程度的社会冲突与震荡，对和谐社会建设不利。

　　“如果我们划出两条线，一条线是子孙万代的耕地，一条线是短期内所亟需的建设用地，两条线之间存在一个缓冲带，就有望避免上述矛盾冲突的到来。”上述研究者说，“比方说，某年的建设用地有所超标，但由于缓冲带的存在，不会冲击到耕地红线。”

　　在研究者上报给部长的方案中，包含了上述逻辑，不过并未涉及到具体数据的变化。据《中国新闻周刊》了解，在大力压缩开发区数量、打击以租代征、土地执法百日行动、开垦新荒地等努力之后，2007年全国耕地数量减少的局面已经有所好转，目前约为18亿7000万亩。同时，每年批地数量已经控制在200万亩左右。

　　在“双红线”新政策的背景下，18亿亩显然不是一个静态的数字，会因应相关变量而微调。“实际上，即使在‘单红线’政策下，单纯从数字上来讲，18亿亩也不是不能变化”。邹晓云说。而据《中国新闻周刊》了解，18亿亩表明中央的决心，但“不能刻舟求剑式地机械理解它”。

　　变革进行时

　　“单红线”向“双红线”的转化，只是一系列变革的开端。

　　不久前，浙江省省长吕祖善致信中央和国土资源部。据消息人士透露，吕在信中痛陈当前土地管理体制下地方政府的种种为难之处，恳请中央能够考虑适度放权，浙江愿意申请成为试点省份。

　　上到中央，下到部长，均已原则同意这位经济大省省长的恳请。不日，浙江将召开省委书记、省长均参加的高规格试点工作启动会议，国土资源部部长徐绍史也应允到会，届时将揭晓浙江将究竟享有多大范围的土地管理权限。

　　浙江提出这一要求的原因，或许可以从浙江省一位基层官员的表述中找到答案。今年5月，浙江省嘉兴市西塘镇党委书记沈国强就浙江强镇扩权一事接受本刊采访时曾经表示，在土地管理权上，存在着“看得见的管不着，管得着的看不见”的现象。

　　始于2004年的本轮宏观调控，曾经做出上收土地管理权限的规定。仅以当年轰动一时的“铁本事件”为例，当时规定600亩(单个项目)以下建设用地的审批权在地方，600亩之上在中央。在这一背景下，土地成为信贷与环保之外制约地方发展的三大瓶颈之首，也成为某些地方政府违法用地的导火索。据中央党校副校长李君如透露，财政部等宏观调控部门的部长来党校给学员作报告时，“地方学员在下面使劲递条子，这几年中央与地方关系的紧张程度，估计为建国以来的最高峰”。

　　正在酝酿的土地管理改革设计中，包括了土地审批权限的变革：中央与地方审批权不再以数量等标准简单划分，而是以用途划分。国务院和国土资源部负责掌管关系国计民生等一些重大土地用途的审批权限，除了在耕地、建设用地总量上进行调控，中央不再负责土地数量审批，省级政府的权责也由此扩大。

　　据有关人士告诉《中国新闻周刊》，国土资源部的想法是，其主要职能是监控，而不是事无巨细都管。“这一主张，显然更符合市场经济条件下政府的运作特征；而原来那种模式，更多带有计划经济的味道。”

　　据《中国新闻周刊》了解，去年9月，国土资源部曾经向国务院上报《2006——2020全国土地总体利用规划纲要》，未获国务院常务会议批准。知情人士告诉《中国新闻周刊》，权力下放方面的不到位是规划未能通过的关键因素之一。

　　一位中央理论权威在接受《中国新闻周刊》采访时表示，科学发展观运行之初，曾经采取了以权力上收为主要调控手段的模式，用以完善包括城乡统筹在内的5大统筹任务，“但是，这一权力上收的模式只能在短期内取得效果”，这位理论家说，“科学发展观不断充实的过程中，权力运行模式有序变革是题中应有之义”。

　　既然超过1/4的业主选择了违法自建搭建，表明市场存在需求，那么为何不能在统一标准的前提下放开自建房的口子

　　山西商人王某这两年在北京所做的事情，尽管在农村司空见惯，但在城市人看来，却极其不可思议——他拆了两套坐落在北京城区的别墅，又在原址建了一套更大的。

　　这一切在2007年的12月3日广为人知。在这一天，在经过了包括登报公告在内的所有告知义务之后，北京市丰台区城管大队动用了3台大型拆除机械，花了一天半的工夫，将王某的私建别墅夷为平地。

　　事情过去了18天，王某仍然没有回复过情绪来——他不肯直接接受本刊的采访，而是派出了他的代理人。代理人说，下一步该怎么办，他们都还没有想好。

　　无意之间，王某给这个社会留下了一道难题：他能否请施工队恢复两座别墅出售前的原貌？

　　一个残疾富人无意间的尝试

　　王某的代理人称，由于王的生意主要在外地，原本没有在京购置房产的计划。

　　但发生于2003年的一场悲剧改变了这个富商的想法。当时，他邀请表弟同车，却在高速上遭遇车祸，兄弟二人腰椎同时受到重创，同时坐上了轮椅。

　　王内心很是愧疚，决定对表弟进行补偿。由于兄弟二人均需在北京接受康复治疗，在2005年初，王买下距离康复中心不远的丰台区北京国际花园一期E1、E2(即168-1、168-2)两套联排别墅，作为兄弟俩在北京的新家。尽管500万的房款均由王一人支付，产权也均属王一人，他却对表弟说：这两套别墅，咱俩一人一套。

　　等到准备装修的时候，王才开始有些后悔。两套别墅都是地上二层地下一层，兄弟俩进出都需要轮椅，没有电梯怎么行！

　　兄弟俩碰了一下，商量说，那就安部电梯吧，两人可以共享。

　　两套联排别墅想要共享电梯，惟一的办法只有拆掉两套别墅之间的墙壁，将电梯置于其中。通过代理人，王某向物业公司表示了这一意愿。物业公司考虑到兄弟两人确有残疾，在没有电梯的情况下生活不便，也就同意了这一要求。事后，北京高之苑物业管理有限公司总经理助理、国际花园项目部经理李怀书向本刊证实了这一点。

　　高之苑物业管理公司向本刊提供的E1、E2装修合同显示，装修内容的最后一项为：安装电梯一至两部。

　　5月8日，装修正式开始。一个星期之后的5月15日，装修的异常情况在第一时间被保安发觉，随即，李怀书也得到了消息。

　　李怀书和王某的代理人分别于2007年12月20日、21日接受本刊采访，在一些关键细节上，两人开始说法不一。

　　王某的代理人称，在拆除准备安装电梯的承重墙后，业主发现，别墅质量有些差强人意。究其原因，E1、E2在1999年即已完工，在2005年售出之前，一直作为开发商的售楼处和样板间，施工质量比不上其他别墅。

　　代理人开始找物业协调，由于承重墙已被拆除，两套别墅都难以“支撑”，为避免出现更大的风险，业主要求将别墅推倒再建。代理人告诉《中国新闻周刊》，物业在万般无奈之下只好勉强同意了业主的意见。

　　很多媒体的视听因此受到影响，在一些报道中，出现了“业主与物业公司达成协议”的字样。

　　在回答这一问题之前，李怀书让办公室主任拿出了一个足有20公分高的大盒子，打开之后，里面摞满了关于E1、E2私建别墅的材料。这些材料显示，5月15日，物业公司发现E1、E2装修工人开始拆瓦，随即上前阻止，未果。次日，物业公司向业主王某正式发出了要求停止违法施工的公函。

　　5月16日，物业公司保安开始阻挡E1、E2工地工人进入别墅区，还曾拨打110报警，一度将几十名工人劝退。但据李怀书回忆，警察前脚一走，工人后脚就卷土重来，“我这里一共只有30多名保安，挡不住”。于是，李怀书只好眼看着两套别墅被彻底拆除，眼看着一套新的独栋别墅在年底落成。

　　丰台区城管大队宣教科科长王强告诉《中国新闻周刊》，E1、E2别墅总计面积736平方米，新别墅总计面积超过了1100平方米。

　　在接到举报并尽过所有调查、告知义务之后，丰台区城管大队依法强拆了这一违章建筑。17天后，记者在现场所见，平地之上除了有4个原本等待安装的新马桶，全部都是破损的红色砖头。

　　我的地盘谁做主

　　王某和他的代理人原本寄望于“民不举官不究”，因为在装修之初——据王某的代理人称，他们曾和业主委员会达成允许装修的口头协议。

　　但从一封阴差阳错的举报信开始，王某的新建别墅开始走向“毁灭”。

　　2007年2月，国际花园三期全部卖出。购买三期150号独栋别墅的业主在庭院右侧与邻居一墙之隔的地方，私自搭建了一个很小的水系和木质亭台；孰料人算不如天算，他的邻居153号业主财力也很雄厚，在庭院左侧与150号一墙之隔之处搭建了一个灰色砖墙的中式庭院。同时，由于该业主的亲属购买了153号别墅前方的152号别墅，152号、153号业主索性将各自的庭院打通，搭成一座贯穿南北的二层走廊。

　　这个相连的中式庭院，不仅与美式风格的别墅极不协调，同时，这面灰色砖墙的存在，让相邻的150、151号业主备感压抑。

　　李怀书在接受本刊采访时表示，这四户业主也曾聚在一起协调，但最终还是翻了脸。151号业主认为，152号业主在私搭走廊二层所开的窗户，可以侵犯到己身的隐私，为了以眼还眼，151号业主在相邻处搭起了一座更高的钢梁。

　　此时，150号业主开始动用其全国人大代表的特权，这位每年都在中央电视台春节晚会露面的明星大腕儿将一封举报信直递北京市某领导的案头。据丰台区城管大队宣教科科长王强透露，该领导当即批示：坚决拆除违法建筑。

　　丰台区城管大队随即发现，相连的中式庭院总面积只有200多个平方，还不是这一小区内私建面积最大的。在调查之后，王某的168-1、168-2被锁定。“开始强拆的话，总得从最大的开始拆起。”王强说。

　　丰台区城管大队表示，在拆除王某的私建别墅后，预计在年底前拆除位列第二位和第三位的违章建筑。据本刊了解，位列第二的，是一位主旋律歌唱家的私建别墅，总面积超过300个平方，“中式庭院”位列第三。

　　12月20日下午，物业公司经理李怀书带着记者转遍了整个小区。路上，他告诉本刊，违法私建的别墅总计有52户，而这里总计也只建有200套别墅。

　　据北京媒体报道，国际花园的这一“私建”比例，还算不上北京别墅区的最高，昌平区一处别墅项目的私建情况，比国际花园更为严重。对这一现象，政府颇感头疼。12月20傍晚，王强给本刊记者发来短信：请看今天法晚(《法制晚报》)10版，业主私搭自建，渐成宜居隐患。

　　尽管网络上已经出现为丰台城管请功的帖子，王强的脸上却看不到一丝得意之色，相反，他说：我们城管刻意选择了低调。

　　随后的采访更像是一场随意的聊天，王强道出了城管的苦衷：上游法律缺失，矛盾大量向下游堆积，“你知道那些摆摊儿的无计谋生的老百姓都是怎么骂我们城管的？都说我们最坏！”“如果房子没建的时候我们去，矛盾就会小许多；但我们总是在矛盾最大化的时候出场。”

　　“如果我们能够换一个角度想问题，或许对解决问题更有利”，中国土地勘探规划院副总工程师邹晓云告诉《中国新闻周刊》，“既然超过1/4的业主选择了违法自建搭建，表明市场存在需求，那么为何不能在统一标准的前提下放开自建房的口子？”

　　“问题是，城镇居民刚刚被行政命令禁止购买小产权房，更遑论拥有自建房的法律权利。”房产政策学者、中国社会科学院金融所研究员易宪容对本刊说。

　　青岛通达贸易公司外贸主管徐大志曾经在旅欧期间到两名在那里定居的中国教授家里做客。两名教授住在同一别墅区，一人购买了开发商建好出售的房产，另一人则干脆购买了别墅区的一块土地，自建了一套更大的别墅。自建别墅的学者告诉徐大志：只要层高、颜色、风格、总面积等符合法律规定，建筑就是合法的。

　　法律空白

　　王某的代理人称，业主无意挑战现有法律。但他并不知道，这一无意间的作为，已经给业界带来了新的难题：现实需要王某将两套联排别墅恢复原状。但是，作为没有房地产开发资格的个人，他是否拥有建房的权利？

　　由于土地开发、建设房屋均需政府规划许可，丰台区城管大队宣教科科长王强建议记者去找北京市规划委咨询。

　　12月21日，北京市规划委法制处的一位工作人员在回答本刊咨询时表示，他们碰上了一个新问题。

　　这位工作人员翻开相关法律法规汇编，找到1989年出台的《北京市城镇私有房屋翻建扩建规划管理若干规定》。规定中对翻建扩建有着如下条件限制：一、符合城镇建设规划；二、以自用为目的；三、不影响城市基础设施管线和其他公用设施的安全和使用；四、不影响相邻居住建筑的采光、通风、排水和相邻居民的正常出行。翻建、扩建私有房屋，应在原批准的用地(包括院落)范围内进行。翻建、扩建房屋占用与其他房屋所有人共用的院落，须征得其他房屋所有人书面同意，并经过公证机关公证。换言之，居民可以在满足一定前提条件的情况下将建筑恢复原状。

　　工作人员具体解释说，在那个年代，四合院内居民私建搭建较多，如“贫嘴张大民”之流。但是，丰台区国际花园私建别墅的问题，这位工作人员还是首次听闻，具体适用哪个法律法规，法制处可能也需要研究。

　　几经辗转，记者发现，尽管法制处尚未了解相关情况，但相关业务部门在实践中已经积累了一定经验。北京市规划委监察执法大队执法室江主任表示，可以采取比照原则的办法，既然四合院业主可以在一定情况下自建，别墅业主应该也可以，“打个比方说，比如业主遭遇火灾，难道法律就不允许他恢复建筑原貌”？

　　但他同时承认，相关法律滞后了，“20年前还没有普通居民住别墅，法律上也就没有相关的规定”。

　　同样出于“比照原则”，既然四合院业主“恢复原状”不属于“自建房”，别墅业主“恢复原状”也就不算“自建房”。

　　“如果上游法律对符合规范的‘自建房’给予合法地位，这件事本来不该如此麻烦。”邹晓云说。