面对城乡二元结构发生的新演变，各级政府面临着哪些新的挑战？该如何应对呢？本刊特别约请四位相关领域的专家，进行了探讨。

　　 嘉 宾

　　 国务院发展研究中心农村经济研究部部长 韩俊

　　 农业部农村经济研究中心副主任、研究员 宋洪远

　　 中国社会科学院农发所社会问题研究中心主任、教授 于建嵘

　　 民革中央调研部研究员 蔡永飞

　　 主持人：人民论坛记者 周晓燕 曹 钰

　　 新变化带来的新问题

　　 人民论坛记者：随着城乡二元结构在经济、社会等层面的演变，相应衍生出了哪些新的问题？最根本的问题是什么？

　　 于建嵘：我认为，城乡二元结构在演变过程中需要解决的突出问题主要有三个方面：

　　 如何克服城市居民与农民工之间事实上存在的“生存差距”，解决在城市内部出现的“漂移的社会”这样新的二元形态。这些农民工，居无定所，工资经常被拖欠，养老、失业、医疗、工伤、女职工生育等很少有保险。解决这些问题，不仅涉及城市户口问题，更多的要考虑到他们如何获得城市的住房、孩子就学、医疗保险、就业保障等现实问题。

　　 如何改变农村基础设施和社会事业落后的状况。中国城市尤其是特大都市的繁荣与农村特别是中西部农村的衰败构成了中国的发展畸形。这不完全是一种自然的经济发展现象，在很大程度上应是政府战略选择的后果。现在的城乡统筹发展，要求政府在安排资源时优先考虑农村和农业的发展。特别值得警惕的是，东部发达地区在产业升级过程中，如何避免以牺牲中西部农村自然环境为代价的问题。

　　 如何减小城乡收入差距，并让农民获得财产性收益。尽管近年来农民的收入有了恢复性增长，但与城市居民的收入差距则在不断扩大。城市化不仅没有给农民带来财富，反而制造了几千万无地、无业和无社会保障的“三无农民”。如何让农民真正拥有自己的土地和房屋，并享受因土地增值所获得的收益，这不只是个经济问题，同时也是关乎农民基本权利保障的政治问题。

　　 韩 俊：改革开放以来，农村人口社会流动性越来越强，对城乡隔离体制造成了巨大冲击。但城乡分割的二元结构体制尚未从根本上改变，城乡差距仍过分悬殊。

　　 目前，中国已进入了工业化的中期阶段，国民经济的主导产业由农业转变为非农产业，国民经济增长的动力主要来自于非农产业。工业化中期阶段将是由城乡分割走向城乡协调发展的关键阶段。必须调整国民经济分配格局，调整城乡就业结构，提升城镇化水平，深化经济和社会管理体制改革，在改变城乡二元结构，实现农业与工业平等发展，赋予城乡居民平等的就业权、教育权和发展权，建立平等和谐的城乡关系方面取得重大突破。

　　 如何实现城乡一体化新格局

　　 人民论坛记者：无论二元结构如何演变，根本出路在于消除二元结构。面对新变化、新问题，下一步应采取哪些措施？该如何应对？

　　 宋洪远：要统筹城乡社会发展，就是要继续推进改革，要把城乡联动起来、统一起来进行改革。从目前来看，最重要的有下面几项改革要进一步推进：继续推动城市户籍制度管理改革；建立城乡劳动者平等就业的制度；逐步扩大社会保障的社会范围；进一步完成农村义务教育管理体制；改革农村公共卫生医疗体制；加快土地制度改革；推进农村综合改革；加快农村金融体制改革；深化投资融资体制改革；加强对农村的支持和保护。

　　 概括起来就是四句话：当前实行城乡统筹发展，关键是要加快农村整体发展。统筹城乡发展核心是建立以工促农、以城带乡的协调机制。统筹城乡发展基本要求是形成城乡经济社会发展一体化格局。统筹城乡发展，根本途径是推进综合配套改革。

　　 韩俊：从发展趋势看，农民持续增收的根本途径在于促进农民持续向非农产业和城市转移。我国仍处在工业化、城市化快速发展阶段，这个过程不会逆转，方兴未艾的工业化、城市化将会继续对农村劳动力产生巨大需求，拉动农村人口和劳动力持续向非农产业和城市转移。消除城乡二元分隔体制的影响，改变农民工的“边缘化”地位，承接农民工融入城市社会，是城市经济社会发展必须面对和解决的现实任务。必须审时度势，以逐步实现人口的自由迁徙，建立城乡一体的户籍管理制度为目标，下决心改变城乡分隔的二元结构。

　　 城市政府要协调多方面利益关系，使农民工合法权益得到维护。要以开放和包容的胸襟，对农民工由排斥到容纳，由管制为主转向服务为主，改变农民工“边缘化”的社会地位。要把进城农民工作为城市居民的一部分，纳入统一的管理和服务，逐步做到权利平等。先从农民工的子女教育、妇幼保健开始，采取灵活、多元的户籍管理制度，为农民工提供培训、指导就业、社区卫生等服务，逐步让流动人口、流动家庭能够稳定下来、稳定就业、稳定生活。允许长期进城务工农民工尽快融入城市，完成身份的转换，使他们能够在城市安居乐业。

　　 蔡永飞：在过去相当长时间里，中国的现代化是以城市为中心、把农村区域排除在外的现代化。作为一种政府推动型的现代化，要调整中国现代化战略、实现统筹城乡发展，首先必须转变各级政府领导者的观念，真正以统筹城乡发展的观念而不是以城市为中心的观念来指导和推动新的现代化建设进程、制定经济社会发展规划和各方面政策措施。

　　 事实上，现阶段城乡差别不仅突出反映在收入水平上，更突出的问题则是公共服务的不均等。比如说，农村教育事业的落后使农村居民的子女的教育程度远远低于城市同龄人，这就使农村年轻一代在起跑线上输给了城市人口。比如说，农村医疗卫生事业的落后、优质医疗资源集中于城市，使许多地方的农村居民小病不看、大病等死，因病致贫、因病返贫成为许多农民贫困的原因。比如说，农村社会保障制度建设滞后，农民只能以土地为保障，因而只能死守着土地，收入难以提高，生活水平和质量更难以提高。

　　 显然，如果说经济建设主要取决于政府推动、社会事业的发展主要取决于政府提供的公共服务的话，那么，改变城乡二元体制，迫切需要政府更加积极地推进社会主义新农村建设，尤其是要以实现基本公共服务均等化为目标，重点加大国家对农村经济建设和社会事业发展的投入，国家在农村地区应当长期实行“多予少取”的政策。

　　 按照2007年12月初召开的中央经济工作会议精神，我国明年将实施稳健的财政政策。如果说在全局上需要实行稳健的财政政策的话，那么在农村区域不妨实行积极的财政政策，通过增加财政支出等措施来加快发展。

　　 比如说，可以向国有商业银行增发国债，用于提高农村义务教育水平、增强农村基本医疗服务能力、繁荣农村公共文化、建立健全农村社会保障体系、提高扶贫开发水平、发展农村公共交通、改善农村人居环境等等；调整税收政策，对有关农产品生产和加工的项目实施税收减免；在健全中央和地方财力与事权相匹配的体制、加快形成统一规范透明的财政转移支付制度，进一步提高对落后地区和农村基层的一般性转移支付规模和比例，等等。实行这样的财政政策直接受益的是广大农村居民，但城市的间接受益将远远大于农村。事实上，加速提升农村区域的经济社会发展，根本的意义正是在于增强发展的协调性，实现国家全局的又好又快发展。(作者:韩俊宋洪远 于建嵘 蔡永飞)