“事业编制公安装备”

　　 改革开放初期，我国城市管理行政处罚权分散在各部门，存在“满街都是大盖帽”、“乱罚款、乱摊派、乱集资”等现象，群众啧有烦言。2000年后，深圳市将行政处罚权集中授予城市管理综合执法机构，有效遏制了“三乱”现象。从2007年开始，湖北省借鉴外地经验，逐步推行相对集中行政处罚权的改革，天门市成为试点县市之一。

　　 但是，天门城管在权力高度集中后，相关管理机制没有适时配套跟上。

　　 2007年6月底，天门市经湖北省政府批准成立了城市管理执法局，将原属建设部门的城管执法大队改编，将环卫局划入。据天门市编制办公室主任刘遂义介绍，城管局机关有15名行政编制，属国家公务员，下属的执法人员共80人，属事业编制，下属的环卫局也是事业编制，现有在编人员110人。

　　 据天门市财政局经济建设科科长金劲松介绍，天门市级财政给城管局拨款的明细为：机关公务员40万元，城管执法人员117万元，环卫局工资保障125万元，另外将城管局年均约48万元的罚没收入全额返还。环卫局每年向居民收取环卫费100万元左右，市财政还每年给予设备购置维护费用约110万元。

　　 城管局执法人员属事业编制，其行政行为属受权执法。湖北省社会科学院副研究员王立京博士说，“事业编制”、“事业单位”是我国独有的非政府组织，国际上也有对非政府组织授权执法的做法，但受权执法单位一般不具有罚款等强制性权力，而我国各地城管部门普遍具有强制性权力。

　　 具体在天门城管人员打死魏文华事件中，50多名城管人员均统一着装，穿着防击打背心，戴着白色的头盔，所乘小轿车装备有警灯，并像警车一样漆成蓝白两色，头盔上和车身上漆着四个大字，“城管执法”。

　　 当地干部告诉本刊记者，天门城管人员采用“准警用装备”，参照了外省周边城市的做法。不少群众据此将城管人员戏称为“伪军”。

　　 王立京博士说，天门城管在权力集中的同时，又采用“罚没款全额返还”这样的事业单位管理方式，要求他们靠权力“找饭吃”，使他们手中的行政处罚权极易被寻租。其中，城管局领导最容易成为“寻租对象”，并因而放纵执法人员滥用权力，甚至让权力陷入失控状态。

　　 “只有公公，没有婆婆”

　　 城管忽视执法主体合法性、执法权力规范性，还表现在城市管理横向竖向都没有监督，在少数地方成为政府部门的“御林军”，权力制约严重不足。

　　 2005年7月开始，国务院办公厅统一部署行政执法责任制在各级政府和各部门从上到下、条块结合全面推行，集中治理行政执法权，加强对权力和执法者的约束，并要求建立“横向到边、纵向到底”的机制作为保证。

　　 但在实际操作中，城管体制无论横向制约还是纵向约束均存在缺陷。

　　 武汉大学法学院博士伍华军认为，我国城管机构在设置上，“中央无部委、省里无厅局”，纯粹属“地方部队”，只为地方利益服务，缺少上级对口主管机关，用群众的话说就是“只有公公，没有婆婆”，规范行政存在先天不足。

　　 天门市政府副秘书长、法制办主任欧阳宏卫说，公安、监察等执法部门均有上级政府对口机关加以领导或业务指导，而城管局在各城市独立存在，省级政府没有对口部门加以指导、约束和管理。

　　 从横向上看，城管局也不像公检法机构一样存在权力制衡。一些群众反映说，少数城管执法人员平常就说自己“上管天，下管地，中间管空气”，“一顶帽子相当于以前十几顶帽子”，就连公安干警也得让他们三分，个别人平时更是飞扬跋扈，作威作福。

　　 伍华军等法学专家分析认为，由于在体制机制上缺乏权力制约，有些地方城管部门沿袭计划经济时代残留的行政习惯，更多采取运动式管理、权力式管理，而与法治式管理渐行渐远。

　　 他说，在这样缺乏制约的环境中，思想觉悟稍低、自制力差的人很容易走向暴力执法，而像天门事件这样把人活活打死，可以称为“暴力盲动”，严重损害了党和政府的形象。

　　 “权力集中，素质低下”

　　 手中公权越大，对执法者素质要求越高。而一些地方城管队伍的素质与权力恰恰没有同步跟进。

　　 本刊记者从湖北省政府“关于天门市开展相对集中行政处罚权工作的批复”中看到，城管局的职权共9类，包括市容环境卫生管理、城市规划管理、城市绿化管理、市政管理等方面的行政处罚权，环境保护管理、工商行政管理、公安交通管理、城市交通管理等方面的部分行政处罚权，以及省政府决定调整的城市管理领域的其他行政处罚权。对照各地城市在网上公布的执法依据和内容来看，大体和这一批复相同。

　　 权力如此集中，执法队伍的整体素质又如何呢？据天门市编制办主任刘遂义介绍，天门市城管执法人员分三个大队，共80人，是在原城管大队110人的基础上通过竞争上岗、考试考核等环节录用的。另据知情人士透露，城管人员文化程度普遍在高中以上，部分人是初中毕业，正规大学本科毕业的很少，用群众的话说“大部分是粗人”。

　　 王立京、伍华军等专家建议，当前完善我国城管体制可采取如下措施：一是将城管部门归口各级政府法制办加以管理，实行“纵向到底”，目前山东省正在尝试这一做法；二是地方同级党委政府纪检、监察、检察等部门建立对城管部门的日常监督机制；三是强化行政执法责任制，并纳入监察部门的日常职能，尤其狠抓问责制，以此促进执法理念的真正转变。

　　 就在本刊记者发稿之际，又收到两条消息，一是湖北咸宁市城管部门人员于1月10日在与市民冲突中砍伤两人，二是武汉市有城管工作人员将一孕妇摊主打伤。

　　 前痛未定，后痛又生。对城管的严厉约束，到了刻不容缓的时候了！□文/《瞭望》新闻周刊记者张先国