部委整合模式(专家建议)

　　国土建设部＝区划＋规划＋建设＋国土资源等

　　大农业部＝农业＋粮食＋林业等

　　大交通部＝交通＋铁道＋航空＋公路＋水运＋邮政等详细

　　十七大报告中关于“大部委制”改革的提法，拉开了国内媒体和学界关于中央将实行“大部委制”讨论的序幕。

　　中共中央政策研究室副主任郑新立日前也明确表示，有关部门正在抓紧研究大部委制，这将成为明年改革的重点，具体方案正在研究。据悉，改革方案将提交今年两会讨论。

　　学界这样解读大部委制改革：“它的实质是一种权力结构的重构，政府运行体系和运行机制的一种重新确立，不能简单理解为部门间的简单合并，合并只是形式。”

　　大部委制度改革初衷究竟是什么？在明年重点拉开的这一改革调整走向又将如何？本报记者就此采访了相关专家对此进行深度分析。

　　“为什么要实行大部委制呢，举个例子，拿农业部、林业部、水利部来说，果实长在草上归农业部管，长在树上是林业部管、长在水里是水利部管，一个家庭如果又种草莓又种苹果，就要和农业及林业两个部门的执法人员打交道。”一位接受本报记者采访的专家昨日如此举例说。

　　该专家还认为，而十七大报告中提出的关于“大部委制”的改革，将有望改变这种部门林立、机构繁冗、职能交叉的现象；而更为重要的是，实行大部委制度给中国的行政体制改革带来权力结构、政府的运行体系和运行机制的一种新的改变。

　　大部委制调整时机已成熟

　　“十七大报告中，明确提出要实行大部门管理体制，无论是从市场经济的内在要求，还是从外部环境来看，条件已经比较成熟。”参与过新一轮政府机构改革设计的国家行政学院公共管理教研部教授汪玉凯昨日在接受本报记者采访时如是说。

　　他表示，在实行市场体制后，政府管理部门也在按照市场经济的要求进行构建和改进，实行大部制的原因主要是基于此。

　　据悉，在市场化发达的国家普遍都实行大部门体制的管理，且多数国家只有10多个部委，日本是12个，美国是15个，英国是17个，而我国国务院的组成部门有28个，达到某些国家的2倍到3倍。

　　“全世界都是10多个部，只有我们的国务院组成部委有几十个，再加上环保总局、统计局、质检总局等，以及财办、外办，各类研究室等等，部门就更加繁多。”中国人民大学行政管理学系主任毛寿龙对本报记者说，实行大部委制的目的就是为了精简机构，而这样做的好处是不用再部门林立，无需再设立很多协调机构和各类办公室，同时又保持类似部门的职能不至于脱节，更可减少部门扯皮现象。

　　汪玉凯分析说，部门过多主要是因为我国是从计划经济体制走过来的，计划经济体制的重要标志就是条块管理，部门设置非常多。

　　“经过几十年的改革开放，我们在逐步走向市场化管理，当然，这不可能一步到位，政府的组织架构会经过一个缓慢的转变过程。”他说，无论是从市场经济的内在要求，还是从外部环境来看，目前，实行“大部制”的条件已经比较成熟。

　　今年精简公共服务部门

　　据悉，我国对于机构的精简从上世纪末已开始。

　　“1992年，我国实行市场经济体制后，我们的政府管理部门就在按照市场经济要求进行构建和改进，过程经历了10多年后，十七大提出了要构建‘大部制’体制。”汪玉凯说。

　　据了解，上世纪80年代，我们先是解决了物资领域的计划经济的问题，使钢筋、水泥等物资市场化了，90年代后，国有企业部门开始精简，包括化工部等在内的许多一级部、二级部都在精简之列。1998年，部门精简开始在国有企业的部门推开，国资委在2003年成立。

　　毛寿龙分析说，2008年的基本的核心改革背景是，对公共服务部门进行精简，而这些公共服务领域的精简不可能完全效仿国有企业的做法，将精简掉的部门合并到另外的地方，因此，它的实质是要实行政事分开，政府和中介组织、政府和事业单位分开，这样，很多部门职能转变，管得少了。

　　“不过要撤销这些部门很难，可以通过合并的方法促进政事分开，2008年的改革就是在这样的核心背景下进行。”他说。

　　对于此前有消息称交通、能源等领域可能是最先实行大部委制的领域，据悉，中共中央政策研究室副主任郑新立在日前的吹风会上并未予以否认，只是表示，相关方案正在研究，确有专家如此提议。在谈到金融领域时，郑新立又表示：“按照原则应当包括。”

　　金融领域可能最先被整合

　　一位专家告诉本报记者，金融可能最先被纳入“大部委制”的改革领域，主要是因为金融在市场化过程中作用重要，如果内设机构设置不合理会影响行业本身发展。

　　而能源行业内，煤炭、石油、电力等都分属发改委、电监会等不同部门管理，这样的管理架构已无法适应我们的能源需求和管理局面，大部委制不可能一步到位，但是它可能会在问题突出、社会反应强烈、下一步市场化改革发展和政府管理最密切相关的有博弈的领域内整合，因此，能源、交通、金融将有可能是最先被整合的三个领域。

　　另一位专家则表示，对于交通领域来说，整合的最大问题是铁道的问题，航空业通过改革重组市场化步伐相对较快，公路方面，许多国有大企业也已归于国资委管理，“而大铁路最大的问题是到目前为止依然是政企不分，整合交通最主要是要加快铁路自身的改革步伐，一旦整合，就可能组建运输部，把所有运输的部门，甚至包括邮政都整合进来。”

　　改革不只是合并机构

　　从形式上看，大部委制的实行似乎只是将职能相关的机构和部门合并，“但如果单纯认为大部委制就是简单的把部门合并在一起，这样的理解有失偏颇。”汪玉凯对本报记者强调说，它不是个简单的合并，而是贯穿着一种理念。

　　它是将职能相近、业务雷同的部门整合在一起，使他们更好地对社会进行宏观管理，减少对经济的微观干预，它的实质是按照决策、执行、监督这三者相互协调、相互制约的原则来构建政府的组织结构，使这三种组织功能相对分化，相互协调和监督。

　　“目前所见的很多论调都将它曲解为目前的行政体制改革就是大部委制改革，在我看来，最大限度减少部门间的职能交叉只是实行大部委制改革的一个初衷，实行大部委制也只是我们对决策、执行、监督进行功能整合和分化中的一个部分，它的实质是一种权力结构的重构，政府运行体系和运行机制的重新确立，不能单纯理解为部门间的简单合并，合并只是形式。”

　　有专家分析说，目前，我们的政府部门功能并未分化。拿政府采购来说，政府采购要遵循《政府采购法》，由财政部来行使政府采购的决策权；而政府采购的执行权却不由财政部掌控，而是由国务院机关事务管理局来代管。

　　那么未来改革当中这些错综交叉的权力如何重构？政府运行体系和机制如何重新确立？一位接近改革的专家向本报记者大概描摹其轮廓说，未来可能的形成体制会是，一级政府中，政府各个部门的功能要相对分化，有些部门专门行使决策权，有些部门专门行使执行权，还有些部门专门行使监督权，就如同我们的中纪委和监察部专门行使监督权一样。

　　在大部制内部，比如大农业、大交通、大金融等大部门内，其内部部门功能也要进行分化，有的部门专管决策，有的专门执行，有些则专司监督。

　　大部委制改革有阻力

　　具体功能如何进行分化呢？这位专家说，可能会将议事协调机构、有行政职能的事业单位等进行改革，与一些部门整合合并后再进行一体化改革。比如，把一些议事协调机构改造成决策机构，把有行政职能的事业单位改造成执行机构，并将部委进行整合改革。

　　“可以看到，强调用主体方案来推动改革，也就是说行政体制的改革首先要制定一个总体规划和方案，我认为，这个方案绝不会简单的是一个部门合并的问题。

　　汪玉凯教授表示，按照大的行业管理设置机构，而不要把部门设置太细，实行宏观管理，减少政府对微观领域的过多管理，这是大部委制的最大好处。“大部委内部的协调毕竟是内部协调，比起部门与部门之间的协调会更加容易。”

　　而一些接受记者采访的专家也认为，大部委制的合并也将面临一些阻力。“从人员上来看，如果全部完成合并，可能会减少10个左右的副部长，甚至可能会少一个国务委员，这可能会是最大的阻力之一。”毛寿龙分析说，同时还要削减一些权力，因为部委合并肯定是要解决政府职能转变等问题，要剥夺一些人的权利就会有阻力。此外，在合并过程中，也会有一个不适应的过程，过去管了很多，现在忽然不管了，社会、市场是否跟得上？

　　在汪玉凯看来，除了上述问题，“大部制”改革还面临着来自几个方面的阻力，比如，一个大的部门在获得了比以往更多的权力后，如何对权力进行约束和监督；改革最终必然会涉及到党政部门权力的对接，如何解决这个对接的问题？而最大的阻力还来自于多年以来被强化了的部门利益。在改革的推进过程中，改革的策略与方法，有效的权力约束机制以及政治体制改革的配合推进都是必须进一步思考的问题。

　　“当然，2008年和2013年都是个机会，这一次可能不会全面推开，只做一部分，或者即使全面做，也可能是先搭个框架，然后慢慢进行微调。”毛寿龙说。

　　大村庄制改革

　　减少行政村数量

         推动城乡一体化

　　就在中国大部委制度改革讨论热火朝天的时候，有消息称，近期中国正在广大农村推动村庄的合并，而这一合并动作是继此前中国推行的不同省区乡镇合并后的又一重大改革措施。有媒体撰文称，“大村庄”将与“大部制”一起，成为中国未来政改的新目标。

　　据了解，大村庄制的改革目前正在中国东部浙江、江苏等较发达地区试行，这些地方正在推行乡村合并，减少了行政村乃至乡镇的数量，精简政府架构。有专家分析说，实行“大村庄制”，能适应新形势下的农村治理，更好地建设农村小区，为农民提供更多公共服务，还可以节约土地并节省基础设施建设资金。

　　对于大村庄制的改革，汪玉凯分析说，它和大部制改革并不是同一问题，大部委制改革是政府的组织架构的改革，要解决政府如何有效管理、服务于社会的问题；而大村庄制的改革是中国新农村建设发展过程中的一部分，它的目的是通过合并推进城乡一体化。