中央党校第23期一年制中青班赴新加坡考察团

　　新加坡是全世界目前为数极少的在高度发展经济的同时，又有效地遏制了腐败现象蔓延的国家。新加坡政府在1959年自治和1965年建国初期，贪污现象猖獗，渗透社会各个层面。但到了上世纪70年代后期，仅用了不到20年时间，就已经转变成为一个廉洁的政府。进入21世纪以来，在全球著名的“国际透明机构”和总部设在香港的“政治与经济风险咨询机构”的调查中，新加坡在全球最廉洁政府的排名分列第五和第一，在国际上赢得了诚实、廉洁政府的声誉。综合看来，新加坡的廉政建设有以下几个特点。

　　贪污调查局是拥有独立、完整秘密调查权的国家强力部门

　　新加坡贪污调查局成立于1952年，是全国打击和防止贪污贿赂行为的最高机关，独立设置，直属总理公署。局长由总理直接任命，只对总理负责，不受其他任何人的指挥和管辖。新加坡贪污调查局的最大特色，是拥有类似美国联邦调查局、英国苏格兰场等秘密警察部门的独立、完整的秘密调查权，是一个国家强力部门。据该局局长向我们介绍，同样以政府强力部门打击贪污而闻名于世的我国香港特区廉政公署，就是仿效、学习新加坡贪污调查局而建立的。特别引人注目的是，反贪机构拥有类似秘密警察部门独立、完整的秘密调查权，目前在世界范围内仅限于新加坡、我国香港特区等个别政府，这同这些国家或地区的政府和官员廉洁情况比其他国家或地区要好，有不容忽视的内在联系。为了保证贪污调查局能够有效地与贪污行为作斗争，新加坡先后制定并多次修订完善《防止贪污法》等法律，使贪污调查局在执行公务时不必借助警察或其他国家强力部门的力量，就可以独立地行使以下特殊权力：一是调查权。贪污调查局可以在无检察官允许的情况下，行使《刑事诉讼法》赋予警方调查的任何权力，调查人员则被视为警察身份。二是秘密调查权。贪污调查局有权进行跟踪，进行秘密调查。如果发现可疑行为，可采取卧底、“放蛇”、窃听、录音、秘密拍摄、录像等方式收集证据。三是特别搜查权。在执行重大调查任务时，贪污调查局可以武力搜查任何地方、任何账目以及任何银行的任何保险箱，并有充分权力要求任何人揭发或交出所需要的全部材料、文件或物品。四是逮捕权。贪污调查局可以不用逮捕证就逮捕涉嫌贪污罪行的任何人，包括对其行为存在合理怀疑的人。据贪污调查局官员介绍，该局经常与美国联邦调查局和英国苏格兰场交流经验。并认为其权力大于香港廉署。贪污调查局虽对总理负责，但由于其拥有独立、完整的秘密调查权，不需借助其他国家强力部门，因此对任何涉嫌贪污的人员，即使身居政府部长、国会议员等高位，甚至是执政的人民行动党高层，也可以不须报经总理同意而自行立案调查。当然，作为总理公署属下的一个部门首长，贪污调查局局长须随时将有关的调查情况向总理报告，但此种报告不影响该局依法独立进行的秘密调查工作。

　　对贪污调查局权力的制衡

　　贪污调查局为保证其权力的正确、恰当使用，也受到权力制衡。主要的制衡机制有两项：一是，贪污调查局对涉嫌贪污行为没有检控权和定罪权。检控由律政部负责，而定罪由法院负责。因此，贪污调查局将每年的成功检控率和成功定罪率作为其工作指标。2000年至2004年的5年中，贪污调查局所负责案件的定罪率分别高达96.7%、94.8%、99.1%、98.7%和97.1%。二是，若贪污调查局内部人员涉嫌贪污须进行调查，虽也由贪污调查局进行，但被调查官员必须停职，包括局长在内。此外，贪污调查局只对总理负责，这项法律上的规定对该局的权力也有制衡作用。但总理不能干预贪污调查局的工作。

　　标本兼治的防贪机制和强力惩贪基础上的反贪教育体制

　　廉政建设的根本在于从制度上设“防”。在新加坡，“一切有关政府官员的权力力求简单明了。这样一来，任何违反条例的行为都很容易引起或招来投诉”。为了防止贪污腐败现象发生，新加坡贪污调查局不断总结在调查涉嫌贪污行为中所发现的政府施政程序上的漏洞，从体制、机制和施政环节上提出防止贪污的具体措施和建议。还在此基础上，由国会制定一系列规范公务员行为的法规，包括《公务员法》、《公务员指导手册和纪律条款》、《预防贪污贿赂法》、《没收贪污贿赂利益法》、《公务(惩戒性程序)规则》、《防止贪污法》、《财产审核法》等。如《防止贪污法》仅在“主要犯罪行为及其处罚”中就规定了“一般贿赂罪”、“与代理人贿赂交易的犯罪”、“贿赂撤回投标罪”、“与议员有关的贿赂罪”、“与公共机构人员有关的贿赂犯罪”、“妨碍查处贪污贿赂行为的犯罪”等6大方面的内容。其中对涉嫌贪污的“收取报酬”的规定范围极广：既包括金钱、礼物、证券、财产及任何利息；也包括任何职位、就业或合同和任何贷款、债务的支持、免除、解除、清偿；还包括任何服务、恩惠及利益，如提供保护及不受惩处、处分、纪律、诉讼或处置等，以及各种实施的延缓；甚至包括对上述报酬的承诺或许诺。新加坡有关法律把公务员收受礼品也列入涉嫌贪污范围，并有严苛的规定：第一，不得接受公众人士任何礼物、钱财或其他利益如娱乐、免费旅行等；第二，除非在退休时，不得接受下属送礼或娱乐应酬。如果因为退休而要接受下级所赠礼品，则必须向常任秘书(即政府各部门公务员的最高首长)写报告，申报所受礼品的价值、名称等；所受礼品不得超过300美元；第三，特殊情况下，如无法拒绝或拒绝则不近人情，可暂时把礼品收下来，过后向上面报告，并将礼品上交。如本人需要这个礼品，经上级批准，按礼品价格付款；第四，如果接受下属人员的款待活动，必须报告款待的时间和地点，款待必须是适度的，不能超过举办款待人员月工资的2%。新加坡不以死刑作为震慑和阻遏贪污行为及其社会风气的最有效手段，而以财产罚没或监禁服刑作为最严厉也是最有效的惩处措施。在新加坡，一名贪污犯可被罚款10万新元，或监禁5年甚至7年，或两者兼施。除了罚没财产和监禁，法庭还可以命令被定罪的受贿者以交罚款的方式交出贿脏。

　　此外，对公务人员的惩罚，有革职、降职和迫其退休。1975年，前政务部长黄循文，因接受一位外商2000美元的旅游费，被判刑4年，并被取消了在职时几十万新元的公积金。1986年，与李光耀有很深私交深受李器重、参与创建共和国并对推行“居者有其屋”计划作出过重大贡献的国家发展部部长郑章远，因涉嫌受贿被查。郑曾向李求情，但李不徇私情，郑悔恨交加之下选择自尽而死。这件案子轰动了新加坡国内外。新加坡前商业事务局局长格林奈是商业事务局的创立者，领导商业事务局一直从事与商业犯罪进行斗争，对防止和惩治商业犯罪作出过重要贡献。政府曾授予他“杰出公务员”称号，公众称他为“商业犯罪的克星”。1990年，他自己也因两项“说谎罪”而受到法律的惩治。被判坐牢3个月，开除公职，永不录用，失去了每月2万新元的职位津贴，同时被取消了50万新元的公积金和30万新元的退休金。此外，新加坡曾发生交通警察集体收受运输公司贿赂案和木材局有组织集体贪污案，两案涉案人员均受到严惩，所有涉案官员全部被开除。在此基础上，为了使公务人员有较高的自律性，新加坡还制定了廉政教育制度，主要是对公务员定期进行反贪防腐法律制度的教育，同时对全民进行反腐防腐意识教育和举报腐败行为的教育。李光耀等领导人更是以身作则，带头清正廉洁，并重视教育公务员和民众。正是通过国家领导人、人民行动党、贪污调查局、公共服务学院等无处不在的教育，新加坡政府以至整个社会形成了一种廉洁的政治文化，形成了良好的反贪教育机制。

　　不是“高薪养廉”而是“高薪抢贤”

　　新加坡公务员和我国香港特区公务员一样，虽以“高薪”著称，但都是相对于其他国家或地区公务员而言的。在本国或本地区内，他们的薪水远低于一些领域的专业人士或跨国公司、私人财团和国际组织的高级行政人员(也称“高管”)。新加坡现在给政府高官以高薪，完全是为了在国内国际范围内为国家延揽、争夺或留住人才。具体做法是：本国总理和部长的工资标准，取银行家、会计师、工程师、律师、本地企业和跨国企业的高级行政人员等6个薪水最高职业的中位数。在人民行动党总部，该党一名国会议员介绍说，让高级公务员特别是政府主要官员享受如此高薪，不是着眼廉政，而是为了吸引和留住人才，即保证政府能够在国内外网罗各界精英，或者把他们留在政府长期服务。事实的确如此，新加坡是“先有廉政，后有高薪”。在英国殖民地时代，新加坡政府官员的薪水待遇比较好，然而贪污并没有得到遏制。独立之后，面对经济困难和腐败严重，李光耀做的恰恰是减薪，而不是给公务员加薪，要求官员与人民同甘共苦，一起奋斗。薪水一减就是8年，直到1973年新加坡经济开始起飞之时，公务员才开始每年多发一个月的薪水。

　　1965年新加坡独立后到1985年，政府用了整整20年时间，大力整肃贪污，严厉打击腐败，渐渐地，新加坡政府的廉洁开始在国际上有了名气，经济上远非建国之初的一穷二白可比，显露出亚洲“四小龙”之首的欣欣向荣气象。但恰在1985年以前，新加坡公务员薪水并不高。新加坡政府实际上是在廉洁问题解决后，才自1985年起给公务员大规模加薪。而此时，人民也愿意拿出钱来给一个廉洁的公务员队伍涨工资。值得注意的是，在新加坡，经法院裁定贪污罪行成立的高官或议员，如果是人民行动党成员，除了依法惩处外，人民行动党从不公布对其党员的纪律处分决定。公众和舆论也只关注对有关人员的法律惩处措施，而不关心或不报道相关的党纪执行情况。这客观上有利于维护人民行动党廉洁执政的形象。新加坡贪污调查局提供给我们的一份资料，引述原新加坡国立大学院长的话说：“贪污调查局让许多新加坡人敬而生畏，尤其那些有倾向贪污举止的人。使用一位观察者的话，‘在新加坡官方中，人们视贪污调查局为人民行动党领导者锐利的视眼而畏惧它，对它的高效率和精炼的运作程度，人民更表敬佩。’”

　　启示

　　新加坡的廉政建设有一个特点，就是保持官员的廉洁不靠“政党轮替”式民主、“狗仔队”式新闻监督。有一种观点认为，解决贪污问题必须有西方上述所谓的民主和新闻监督，或认为贪污问题要靠发展民主政治解决。但新加坡官员坦言，新加坡并没有西方国家“政党轮替”式民主和“狗仔队”式新闻监督，也就是说不具备这些条件却又对贪污问题解决得非常好。也有观点认为，高薪才能养廉。但新加坡却是“先有廉政，后有高薪”；现在实行高薪不是为了“养廉”而是为了“抢贤”。考察团认为，关键在于新加坡由一个拥有独立、完整的秘密调查权的国家强力部门担任反贪、防贪重任。这是新加坡廉政建设最具特色的机构、体制措施，也是以所谓“政党轮替”式民主和“狗仔队”式新闻监督著称的英、美、德、意、日等西方发达国家都没有的反贪、防贪体制。这给我们的启示是：我国在进行廉政建设时，要坚决贯彻党的十七大提出的：“坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注意制度建设，更加注意预防，拓展从源头上防治腐败工作领域。”要按照“不敢贪”(无处不在的查贪“法眼”，让各级公务员都切身感到“伸手必被捉”而警示自己“手莫伸”，进而使全社会意识到，任何贪污行为都极易为反贪机构所发现，并会受到严厉惩处)、“不能贪”(堵塞任何引发贪污行为漏洞的制度建设)、“不用贪”(足以抵制贪污诱惑的较好待遇)、“不想贪”(廉政教育)的优先次序，确定有力、有效又有操作性的反贪廉政目标。以“不敢贪”为前提，以“不能贪”、“不用贪”为根本，以“不想贪”(廉政教育)作为以上“三不”基础上的固本培元举措，收“细雨润无声”之效。