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两会视点:行政管理体制改革呼唤强化行政行为监督

   新华网北京3月13日电(记者李柯勇、李亚彪、吴晶)中共中央《关于深化行政管理体制改革的意见》论及改革紧迫性时指出:“对行政权力的监督制约机制还不完善,滥用职权、以权谋私、贪污腐败等现象仍然存在。”

   行政诉讼法,是我国对行政行为实施监督的主要法律之一。两会内外多位专家围绕这项法律分析认为,目前很多行政行为游离于司法审查之外,一些违法行政不能有效制止,百姓合法权益得不到充分维护。要建设法治政府,必须尽快改变这一状况。

   支持“民告官”的法律“官本位”依然突出

   行政诉讼法1990年实行时曾引起社会强烈反响,因为老百姓终于可以“告官”了,这在我国法治政府建设史上具有里程碑意义。

   “然而在18年后的今天,相对于我国行政理念的转变,这部法律的部分规定已经明显滞后了,最突出的问题是‘官本位’色彩浓厚。”全国人大代表、湖北省高级人民法院副院长吕忠梅说。

   她举例说,现行行政诉讼法规定,对行政案件不能调解,只能裁决“维持”或“撤销”。也就是说,老百姓不满意政府的某项行政行为,法院只能判定政府“对”或“错”,没有中间途径可走。而现在广泛出现的劳动、社保、拆迁、征地、环保等纠纷,多方利益纠葛,常常不是非黑即白的问题。法院这样简单裁判,往往是定了性却不能根本解决争议,所谓“官了民不了,案结事不了”。

   全国人大代表、浙江省高级人民法院院长齐奇指出,立法之初作出行政案件不能调解的规定,主要考虑是,作为被告的行政机关代表国家行使职权,其行政行为是就是是,非就是非,没有商量缓冲余地。初衷是好的,却对于经济社会的发展实际估计不足。

   浙江之星律师事务所律师袁裕来的看法是:“调解是一种让当事人双方都实现平等对话的方式,通过调解,百姓可以获得与政府平等商议解决问题的机会。而在现行行政诉讼法中,行政机关仍保持着一种居高临下的姿态。”

   另一个问题是“行政诉讼不停止执行”。吕忠梅代表说:“比如工商局要罚你款,你认为它罚得不对,你可以告它,但罚款你还是得先交。在官、民争议中,现行行政诉讼法规定,行政机关行政行为的效力是优先的,这也是以维护行政权威为出发点的。”

   最高人民法院副院长江必新指出,我国推行行政管理体制改革,由管制型政府转向服务型政府,行政机关要强化社会管理和公共治理,其要义是“以人为本”。在传统法治理念下产生的行政诉讼法,已不适应这一要求,如不尽快修订,将来会成为制约行政管理体制改革的一个瓶颈。

   制度缺失使“官官相护”有机可乘

   去年末,深圳公交降价一事引起广泛关注。深圳物价、交通、财政三部门向公众承诺自12月1日起执行“公交降价”方案,而到了12月1日,部分公交线路票价不降反升。一怒之下,市民李铁将三部门告上法庭,要求他们对不诚实行为公开道歉。而法院的回应是,李铁的起诉“不属于人民法院行政诉讼受案范围”。

   专家分析,根据现行行政诉讼法,“民告官”只能针对具体的行政行为。李铁此次起诉涉及的是政府物价调整文件,并非针对某个乘客,属于“抽象行政行为”,法院可以不受理。

   江必新指出,行政诉讼法对受理范围规定得过于狭窄,导致相当一部分行政行为不在行政复议和行政诉讼范围内,使得法律监督出现了不少“真空”。

   “很多时候,只要当事人一提出打官司,有的行政机关上下左右都跑来给法院做工作,希望不要受理。”他说,“被告不花气力证明自己的行政行为是否合法,而把工作重心放在不让法院受理案件上。如果行政行为确实没有问题,为什么不敢理直气壮地到法庭上面对审判呢?其中相当一些是要规避监督,坚持错误。这样实际上使自身的权威大打折扣。”

   湖北首义律师事务所律师张霞注意到,很多有地方政府背景的企业在与百姓签订协议时,涉及纠纷解决,都首选“仲裁”途径,而不是诉讼。他说:“就因为仲裁是政府自己管的,这给了企业很大的‘运作’空间。”

   吕忠梅代表说,行政诉讼法对百姓权益的保护范围过窄,也带来了法官认识上的混乱,一些应该受理的案件被拒之门外,不应该受理的案件却受理并作出裁判。特别是一些重大公共利益,没有纳入法律保护的范围。

   江必新进一步分析说,法律制度的缺陷使得“官官相护”有机可乘,有的法院怕得罪政府或有关行政机关,抱着“多一事不如少一事”的心理,以没有主管权或不属受案范围为由,不依法行使司法监督权。

   “如果规定绝大部分‘民告官’案都可以受理,那么行政机关就很难规避,干预也很难奏效。”他说。

   百姓弱势地位呼唤更强行政制约

   律师袁裕来谈到他代理的一个案例:2006年,浙江海宁市规划建设局建设一个重点项目工程,建筑用地许可证等手续尚未办理齐全,就要强拆一户市民的房子。市民告到法院,法院认定规划建设局违法,可房子还是被拆掉了。

   “这个案子是‘一边打官司,一边拆房子’。政府部门明知自己的行为手续有漏洞,还是先拆了再说。”袁裕来说,“为什么如此胆大妄为?就因为他们知道法院的判决对行政行为没有约束力。”

   江必新认为,对拒不履行法定义务的行政机关,行政诉讼法没有提供足以排除干扰和阻力的手段。有的被告不出庭、不应诉,甚至找借口把原告抓起来、不让原告或代理人出庭的现象时有发生。

   齐奇代表则指出,目前政府的“红头文件”不在法院裁判范围内。老百姓可以告政府的某项具体行政行为,却不能对政府的决定、命令、文件、规章提出质疑。有些地方出台的规范性文件本身就是违法的,可是以之为依据的违法行为却无法追究,这加剧了“部门利益法制化”的不良倾向。

   多位代表、专家说,正是由于这些制约,面对行政机关,公民、法人一直处于弱势地位。老百姓打行政官司压力大、难度大,不少群众对法院是否“官官相护”、能否秉公执法心存疑虑,甚至对社会公平正义产生了怀疑。

   “权利救济途径不畅,致使上访或以极端方式主张权利的事件不断出现。”江必新说,“行政诉讼是一条通过和平方式解决行政争端的有效渠道。正当渠道走不通,就会走不正当渠道甚至邪门歪道。信访部门只能对群众意见进行转达、协商处理,而无权解决行政行为的效力问题,处置效果常常不尽如人意。可是有的行政机关宁肯三番五次花钱息事宁人,却不愿意引导和支持群众走通过法定程序或其他正当程序救济权利,真是令人匪夷所思。”

   江必新指出,我国行政管理体制改革的目标之一是建设法治政府。为此,必须健全对行政权力的监督制度,切实做到有权必有责,用权受监督,违法要追究。

   2008年全国两会

  

  

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