商贩前面拉车夺路而逃，执法人员后面穷追不舍，这样的画面曾在各个城市的大街小巷上演，简单而粗放的执法方式，不仅偏离了执法的初衷，并让原本正常的执法，遭到了很多人的抗拒和曲解。

　　 长久积压的矛盾引发了一系列事件，如北京城管被刺事件、深圳城管被扒裤事件、成都城管被泼尿事件等，如何执法？已经成为当前城市管理必须面对和解决的首要问题。

　　 换位思考，探寻商贩违法经营背后的难言之隐，以人为本解决商贩的困难；人性化执法，逐步完善执法的程序；与司法机关、社区联合管理，避免与被执法群体的正面冲突……郑州市中原区执法局在几年的时间内，探索出一条柔性执法的新路子，逐渐扭转行政执法的对外形象，从根本上破解执法难题。

　　 为迷路老人找家

　　 与民警联合执法

　　 拆除违章建筑

　　 “我错了，认罚”

　　 对流动商贩说服教育

　　 摘掉乱悬挂的标语

　　 一个修鞋匠与执法队员的“爱恨情仇”

　　 “来了！”杜建甫抬起头，看了一眼身着墨绿色行政执法制服的吕伟利，像邻居一样，熟络地打声招呼，没有慌张的眼神，也没有准备收拾东西逃避，依旧安然地修补着鞋子。

　　 老杜的摊位，位于百花路与友爱路交叉口西北角，得天独厚的地理位置，左边是友爱路批发市场，右边是各种店面及家属院，既不影响交通，又能服务周围群众，老杜修鞋既好又快且便宜，现已成为附近居民公认的修鞋大王。

　　 杜建甫老家在安阳，来郑州修鞋已有些年头，双腿残疾、行动不便，他开玩笑说以前就是个“游击队”，看到身着制服的行政执法人员就心惊胆战。当时卖水果的、卖糖葫芦的、卖小饰品的，他们专门成立了一个“联盟”，有人专职放哨，一看到喷有执法字样的车，或者身着绿色制服的人靠近，马上喊一声暗语“来了”，周边的流动商贩，就迅速收起摊子，背着的、推着的、拉着的，迅速向各个方向散去，整个过程不到三分钟。

　　 他和执法人员的最后一次交锋在２００７年６月，当时也正是在摆流动地摊，双腿残疾没来得及逃跑，被执法人员逮个正着。

　　 撕扯、哀求，他所能够想到的招数全用上了，目的就是想要回自己的东西，然而他并没有想到，此次争执，彻底改变了他的生活状态。

　　 “双腿残疾，修鞋为生”，当他将事情告诉给执法人员的时候，执法人员决定去他家里做“家访”。中原区执法局二中队副队长吕伟利回忆说，老杜租住一民房，灯泡就是唯一的电器，一个人生活，修鞋为生。

　　 老杜的事情迅速被上报到中原区执法局，局委班子成员召开专门会议，研究如何解决类似的问题。

　　 人性化管理改变流动商贩的命运

　　 “流动商贩之所以占道经营，目的无非就是赚钱养家，如果我们给他们找个合适的地方，在不影响市容市貌，不影响交通的前提下经营，那岂不是两全其美？”中原区执法局局长樊立伟说。

　　 和杜建甫不同，朱广山是原省纺机的职工，因为患有尿毒症，被迫病退，妻子下岗，夫妻俩人和儿子居住在十余平方米的房子里，每周需要透析两次，每次花费３００元。

　　 病退后的朱广山依靠卖糖葫芦为生，“那时候根本不能看见执法字样的车，每次都跑”，而现在，在中原区执法局的帮助下，他租赁了社区一间小平房做小卖部，每个月的收入远比卖糖葫芦高得多。

　　 中原区执法局在管辖范围内开展了一次困难群体调查，经过统计，辖区内共有困难群众２８户，一部分就像老杜这样来郑州打工的外地困难人群，一部分就像老朱那样的郑州本地困难家庭。

　　 在不影响交通的前提下，将外地来郑的流动商贩，安排在某个固定路段。协同社区，将郑州本地困难群体安排在社区附近的地方进行经营。

　　 ２００７年７月，老杜不再做“游击队”，有了自己合法固定的摊位，刚开始，也会有人开玩笑大喊一声：“来了！”，老杜习惯性地匆忙收起东西，准备逃窜，但起身之后才突然想到，其实不用逃跑，他已经不是“流动商贩”。

　　 每到逢年过节，执法局也筹备些米面粮油，给困难群众送些生活必需品，双方的关系彻底改变。现在朱广山经常对以前的“流动联盟”讲自己和执法局那段“爱恨情仇”，成为行政执法工作的义务宣传员，说服违规商贩合法经营。

　　 “说白了就是换位思考，你多站在流动商贩、商户的角度考虑一下，工作就是不一样的天地！”现在，樊立伟经常以这样的事例教导新来的执法队员。

　　 “再一再二不能再三再四”的预警式执法

　　 再一再二不能再三再四了，这句俗语能否用到行政执法工作中？中原区执法局给出了肯定的答案。中原区执法局在郑州首推轻微违法前两次警告，第三次处罚的新举措，就是这句俗语的实际运用。

　　 ２００７年６月２７日上午，中原区执法局二中队执法人员来到文化宫路与友爱路口，在文化宫路西侧，有一家鲜花礼品店把礼品鸡蛋篮摆到了店外，另一家便利店将冰箱放到店外卖冷饮。

　　 执法人员先是到鲜花礼品店，对该店负责人出示证件。店主以为要处罚他，赶紧往屋内挪鸡蛋篮子。

　　 执法人员的一句话让他宽了心：“你在店外经营违反了郑州市市容管理的有关规定。但是首次违法，我们将不直接处罚，而是警告你。如果再犯，我们将拍照、取证，登记违法事实，提出严重警告，并责令你自行改正。如果这两次查处后你仍不改正的，我们将对你依法予以处罚。”

　　 店主表示将立即改正，并自觉将鸡蛋篮一一搬进店内。

　　 他说，过去执法人员发现商户违章，第一次警告，第二次就会处罚。现在执法人员又给了商户们一次改正的机会，这是好事。作为商户，更应该感到不好意思。“人家这么体谅咱，咱也得支持人家的工作吧，我不会犯第三次错。”商户说。

　　 中原区执法局二中队中队长马东升说：“新措施推行旨在‘以柔克刚’，他们之所以在全市首次推出两次轻微违法不处罚的新措施，是因为两方面的原因，一是有些轻微违法不适宜直接处罚，应该给商户一个改正的机会，这样可以舒缓执法人员与商户的关系。”

　　 还有一个原因就是，目前全国各地的执法部门，其执法手段都在由刚性向柔性转变，在执法实践中，柔性执法很多时候能收到比刚性执法更好的效果。“执法并不是单方面的温柔，如果拒不执行，那么也将在法律程序下，强制执行！”樊立伟强调。

　　 完善执法程序 规范化、标准化管理

　　 曾有媒体报道，北京一城管在执法过程中，被流动商贩刺伤身亡；深圳城管与流动商贩发生冲突，被当众扒掉裤子；四川成都城管在执法时，被泼了一身尿……执法者和被执法者之间的矛盾已经成为一种常见的社会现象，各类关于执法者的负面新闻也是层出不穷，在舆论的推波助澜下，作为执法机关的城市管理者被推向了一个极其尴尬的位置。

　　 樊立伟说，自己看到新闻的第一眼，非常惋惜，但并不惊讶。因为在城市管理过程中，执法人员和商户之间各种形态的矛盾并不鲜见。被围攻殴打，被怒骂，在很多执法人员的记忆里，似乎已经成为生活的一部分。

　　 “当你没收别人的东西，每个人都会采取各种方式，甚至过激的方式讨要，作为普通人，这样的心情并不难理解。”樊立伟说，而且由于部分地方执法的方式简单粗暴，激化双方矛盾在所难免。

　　 “同样作为执法机关，行政执法人员频遭围攻，而公检法机关为什么却很少发生这样的事情？”樊立伟一直在想。

　　 ２００８年１月，中原区行政执法局聘请了大学院校、法律部门等社会各界的法律专家，探寻问题的答案，当时有专家就指出，在执法过程中，最被群众所诟病的就是“粗放的执法方式”，执法理念陈旧，甚至不遵循正常的法律程序。

　　 一个有效的解决办法就是，将执法做到规范化、精细化、人性化，并对简易和一般程序安检流程图及相关配套制度进行修改和完善。

　　 中原区执法局由此制定了一套执法程序：“案件——执法中队调查取证——局法制窗口受理——法制科审核，核定没有问题后——局业务办公会作出处理意见——下发处罚决定书。”而遇到重大案件，必须经由局案件审理委员会研究，最终作出处罚决定。

　　 同时，执法人员也告知当事人应有的复议权和诉讼权及其期限，商户如果有什么疑问，可以陈述、申辩，甚至申请听证。

　　 而在证据确凿的情况下，如果商户依然我行我素，拒不整改，那么行政执法机关就申请法院强制执行。

　　 樊立伟认为，除了做到依法行政，还应该与交警、公安等“权威”司法机关合作，这样才能有效避免和群众的直接冲突。

　　 ２００８年３月２１日，中原区行政执法局接到市民投诉，工人路某音像店大喇叭噪声扰民，执法人员赶到现场反复向店主讲道理、说法规，而店主毫无改正之意，执法人员决定暂扣其违章物品，但店主拒绝在暂扣证上签字，并阻挠执法，执法人员迅速拨打１１０，和公安民警联合，将事件快速解决。

　　 “如果不及时和派出所结合，事情或者就向相反方向发展，执法人员‘灰溜溜’地离开，并助长了违章商户的嚣张气焰，法律的严肃性更是无从谈起。”樊立伟说。

　　 规范自身执法的程序，与司法机关相结合，最终结果是，有效避免和群众发生正面冲突。２００７年至今，中原区行政执法局无一例大型冲突事件发生。

　　 与社区联合管理

　　 “有啥可以帮忙的？”已经成为贾东阳的口头禅，他是中原区行政执法局五中队队长，在西环的湖光苑社区，贾东阳是老熟人，经常来社区转悠，遇到住家户、企业，都会主动打招呼询问有啥可以帮忙的，在每周二、周五，贾东阳便带着队员进社区，上门受理居民投诉。

　　 “这已经是行政执法人员的一项工作内容。”樊立伟说。“这和执法究竟有什么直接的关联？”记者很疑惑。

　　 “流动商贩住在哪？开店的店主住在哪？……”樊立伟连珠炮式地发问，这些人都居住在社区，他坦言，有些工作如果依照法律程序，过程相对漫长，如果和社区合作搞好关系，那么就可以寻求社区的帮助，积极游说这些居民改变违法的行为。

　　 他说，曾经一个社区楼下，开了一家饭店，油烟、噪声让楼上的住户不堪忍受，他们投诉到中原区执法局，执法局在多次规劝后，店主依然我行我素。

　　 一边是市民苦不堪言，一边是店主拒不配合，执法队员一边按照正常的处理程序逐级申报，一边联系社区，通过社区找到房主，劝说他，如果事情如此恶性发展，那么几十年的老街坊或许会翻脸，远亲不如近邻，何必伤了和气，就这样，房主和店主终止了合约，事情很快得到解决。

　　 类似的事情在中原区执法局辖区并不鲜见，樊立伟说：“其实就是曲线救国。”与社区结合的另外一个好处就是，在执法过程中，如果碰到有些钉子户胡搅蛮缠，“好人缘”也能帮你不少忙，“总有人会站出来给你说句公道话”。

　　 执法员集体“下岗” 人才市场谋职业

　　 “你说啥？东西没收，就这，不服？来来，谁怕谁？”回忆起这段对话，中原区执法局五中队的小郭，捂着脸喊道：“别说了，别说了，咋能揭别人的丢人史呢？”

　　 一年前，因为结婚多年没有生孩子，父母整天催，而工作压力大，经常面对各种人群的“刁难”，有段时间，小郭见谁和谁掐，尤其经常和商户发生语言上的冲突。

　　 这一幕，樊立伟看在眼中，在局里，如果说调谁去中队一线工作，立即觉得是领导有意针对，那更是闹翻了天，哭着闹着就是不想去。

　　 “谁不发脾气？只要是人，都有七情六欲。”樊立伟说，工作压力，家庭矛盾，如果没有有效规避，那不可避免将延伸到执法过程。

　　 怎样从根本上解决队员个人问题？这份工作真如大家感受得那么不能忍受吗？中原区执法局将全体执法人员“下岗”，以普通求职者的身份，分批前往人才市场进行求职体验，一次次满怀希望的求职，一次次被委婉拒绝。

　　 一位执法人员曾写道：“看着一张张年轻又略有疲惫的面孔和一双双渴望工作的眼神，我心中不免有些同情，在心中也默默地庆幸上天能够给我这么好的工作机会，我没有理由在工作中挑肥拣瘦，更不允许自己当一天和尚撞一天钟……”

　　 宣传科科长谢非说，当时就想，如果找不到工作，那么就意味着“失业”，或许也成为一个流动商贩，那一刻突然体会到了路边流动商贩的不容易。

　　 综合素质测评被称为工作后的再次“高考”

　　 队伍素质参差不齐、工作观念陈旧单一、工作方式机械简单……随着城市的发展，一些与现代执法理念、工作方式不适应的问题逐渐显现。

　　 怎么改变这种现状？中原区行政执法局在郑州行政执法系统，首次提出了“执法人员综合素质测评”，聘请专业的老师围绕时事政治、专业法规、公文写作、电脑知识等内容出题，考试时聘请武警战士把门监考，选择在郑州财经技师学院，单人单桌，在两小时规定的时间内，进行闭卷考试。

　　 一位队员开玩笑说：“这是工作以后的第二次高考，紧张得手心都冒汗！”

　　 不仅如此，中原区行政执法局在２００７年１２月，连续进行了两次公开选拔，通过资格审查、集中考试、现场面试、计算机应用能力测试，最终６名人员从１５名竞争选手中脱颖而出。成绩将作为提拔干部的重要依据。

　　 “所有的考试选拔只是一种手段，目的就是为了促使队员思考。”樊立伟说，“盲目遵从的工作态度，机械简单的工作方法是不是适合现在的新形势？老观念、老做法、老经验是不是还能抓住工作的重点难点？”

　　 组织人员听取服刑人员现身说法，讲述职务犯罪的经过，对社会对自己造成的危害，和对自由生活的无比渴望的忏悔报告，给全体人员上了一堂生动的法制课。

　　 举行爬山、春季运动会，增强团队协作，树立争夺一流的工作意识。

　　 …… ……

　　 “我们的做法只是为了能够调动队员工作的积极性，给大家一个宽松的工作环境，更有利于文明执法！”樊立伟强调，他将其总结为“三个健康”：健康的环境，健康的心理，健康的身体。

　　 郑州“中原模式”破解执法难

　　 中国人民大学社会学系教授周孝正曾在接受媒体采访时说：“不会有哪个白领愿意到街边摆摊，除了城市下岗工人，就是进城的农民，总之是社会的边缘弱势群体。他们宁可遭辱骂、挨打挨砸也坚持‘打游击’，多半是为了生计。”

　　 “我们应该承认贫富差距，并且有包容心、同情心。即使在世界上最发达、最现代化的城市，也没有消灭城市街头的摊贩和流浪者。无论是纽约还是巴黎，都有小摊贩、集市、夜市、周末市场和跳蚤市场，给城市个体经营者谋生创造条件。”

　　 流动商贩是城市商业的“末梢神经”，是城市活力的体现。对他们的管理，重在“疏导”，而非“堵死”。周教授指出，首先要降低他们的从业门槛。其次，要为他们提供一些场所，国外有很多自由市场每天只收一两元的管理费，值得学习；再次，要完善法律法规，小商贩们要依法经营，城管人员也需依法执政。

　　 “程序，效率，法治三者是相统一的，有程序的效率，才是有保障的效率，才能实现有效率的法治。”他说。

　　 郑州大学法学院教授宋亚芳则认为，“重实体，轻程序”可以说是我国行政执法部门的一个传统，在行政执法中，程序违法是执法机关最为常见的一种违法，同时，因为程序的违法性，往往在执法效率上达不到要求，浪费行政成本不说，还会使相对人的利益受到损害。

　　 如广州市的一起行政诉讼，该市某区人民法院认定某区综合执法大队对原告违法建筑物进行拆除的行为未依照法律规定的程序进行，未告知当事人相应的权利的具体行政行为违法，并在判决结果中对此予以撤销。

　　 宋亚芳说，中原区行政执法局的执法模式，一方面通过完善自身法律程序，有效地避免了执法过程中的程序违法，树立起行政执法机关的权威；另一方面也通过“换位思考”，身体力行地替被执法者考虑，形成了双方良好的关系互动，并联合司法机关处理执法矛盾，有效解决了政府与社会公众，执法者与相对人之间的矛盾，行政执法得到了公众舆论的支持，这将为郑州各个县区提供一个看得见、摸得着的学习模板。

　　 链接

　　 中原区执法局的“执法宝典”

　　 四个结合：一是与司法机关相结合，确保行政执法的公正性和严肃性；二是与办事处相结合，确保行政执法的有效性和全面性；三是与社会舆论相结合，确保行政执法公正的有效监督；四是与管理对象中的弱势群体相结合，确保以人为本的和谐城市管理理念有效推进。

　　 三个健康：一是健康的工作心态，二是健康的工作环境，三是健康的身体。

　　 八个必须：指挥必须统一有序，执法必须文明有据，责任必须严格明确，困难必须积极应对，方法必须灵活运用，工作必须恪尽职守，奖惩必须确保兑现，目标必须保证达到。（记者 王战龙 杨新民）