社保中国化取经

　　今年“两会”召开前夕，国务院总理温家宝于2月29日主持召开国务院常务会议，研究部署事业单位工作人员养老保险制度改革试点工作。会议讨论并原则通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，确定在山西、上海、浙江、广东、重庆5省市先期开展试点，与事业单位分类改革配套推进。试点的主要内容包括：养老保险费用由单位和个人共同负担，退休待遇与缴费相联系，基金逐步实行省级统筹，建立职业年金制度，实行社会化管理服务等。

　　这标志着我国基本社会保障体系的建设，正在向广度和深度推进。

　　加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活，是社会安定的重要保证。十七大报告提出，要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。

　　在中国这样一个人口众多、地区发展极不平衡、城乡差距巨大的国度里，如何解决城乡居民的养老、医疗、住房、失业救助等基本社会保障问题，堪称世界级的课题，也是前无古人的难题。当前，中国社会保障事业面临着社保制度城乡分割、群体分割，社会保险覆盖面过窄，社保资金历史欠账多、统筹层次低、转移接续难、管理运营不规范等诸多难题，亟待在制度上得到破解。如何在实践中落实广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针，有待于新探索。

　　欧美国家在社会保障制度建设方面，有着一百多年的历史和实践，特别是被称为“福利国家”的北欧诸国，通过一整套完善的社会保障体系，有效地控制了社会各阶层的贫富差距，社会保持和谐稳定且经济颇具竞争力。日本的社会保障制度也各有千秋。印度同样是一个发展中的人口大国，其国情与我国有一定的可比性，印度的社会保障体系特色鲜明。通过本刊驻世界各地记者的报道，我们对各国社会保障的特色有了更多的认识，相信这对我国社会保障体系的建设，会带来有益的借鉴

　　在借鉴中寻求公平

　　高福利国家的贫富差距不大，社会保持和谐稳定且经济颇具竞争力；我们通过取经更加重视公平的价值

　　张淑静正安心享受临产前的最后时光。

　　而在怀孕前一年，她还担心生育影响工作机会。“当时网络上一篇怀孕员工被公司欺负的帖子很火，所以会有顾虑。现在自己也快生孩子了，我觉得一切还好。”

　　张淑静是国家生育保险制度的受益者。根据这一制度，其产假期间的基本生活需要，以及怀孕、分娩期间的基本医疗保健需要都不再受限于某个企业。这是国家对公民的制度保护。

　　为了帮助更多公民摆脱类似焦虑，党和政府根据社会转型中的现实需要，近年来不断深入理解、调整“公平与效率”的定位，借鉴市场经济国家成功的社会保障理念和制度安排，将社会保障的主题词锁定为公平，社会保障制度的覆盖面日趋扩大，种类相应增加。

　　放大高福利弊病

　　在1978年之后近三十年的时间里，社会首先关注的是效率。直到上世纪90年代的口号，依然是“效率优先,兼顾公平”。

　　应该说，“效率优先”主要是针对经济领域的，但当时也被扩大化到分配、社会保障领域。因此，当时看北欧国家的高福利政策，其抑制经济活力、养懒人等弊病被放大。

　　《人民日报》1981年刊发《瑞典的政府危机》指出，战后瑞典经济情况不错，历届政府推行福利措施并层层加码，福利名目繁多。日益增多的福利开支，增加了政府的财政支出，加上石油价格上涨和世界性的经济衰退，瑞典财政、经济日益困难的情况使政府面临危机。

　　“在社会保障领域讲‘效率优先、兼顾公平’，这不妥。我一回国就注意到这个提法，并曾建议纠正过。”清华大学公共管理学院教授杨燕绥告诉《瞭望》新闻周刊。

　　这位劳动和社会保障领域的知名学者认为：“在社会保障领域，所谓‘效率’是指社会保障管理的有效性，避免懒人搭便车，这符合‘效能政府’的行为。不能在再分配领域强调效率，这有损再分配的价值。”

　　她说，在上世纪70年代后期，人们在社会保障领域引入效率原则，其目的在于提高社会保障制度安排的效率，从更高层次实现公平。但是，“只讲公平和效率要相结合，从未听说效率优先。”杨燕绥说。

　　“我们一度过分强调效率。”杨燕绥认为，改革开放初期，计划经济体制限制了经济活力，为了释放生产力，才格外强调效率。“效率优先，是把经济领域的原则误用于社会保障领域，这与当时的社会背景有关系”，杨燕绥认为。

　　中国社科院社会政策研究中心研究员唐钧说，新中国成立之初，我国的劳动人民就都从共产党的新政策中得到了实惠，农民分得了土地，工人有了起码的劳动保险，“生老病死有依靠”成了当时讲社会主义制度优越性的一个特征。

　　此后的计划经济时期，城市居民通过一碗饭分着吃的办法，在50年代基本实现了低工资下“人人有工作”的目标；农民也在无所不包的人民公社里享受着最底线的“集体福利”。这就是我国在改革开放前形成的传统保障制度。

　　杨燕绥认为，“那是一个全覆盖、低水平的社会保障制度，尽管有绝对平均主义的特征，但对稳定和发展新中国具有积极的作用。”

　　计划经济体制对人的约束，助长了平均主义思想。1984年出台的《中共中央关于经济体制改革的决定》认为，平均主义的泛滥必然破坏社会生产力。

　　公共财政缺失是在社会保障领域误用效率优先原则的重要原因之一。杨燕绥说，“在过去的十几年里，社会保障并未成为国家行为，在一定程度上变成政府部门行为，即原劳动和社会保障部一家之事”。

　　显然，在社会保障预算缺位的情况下，从原国有企业退休的老工人的养老金和医疗费用得不到补偿，主管社会保障事务的政府部门，只能选择对具有稳定收入的工薪群体建立社会保险计划，并对企业和个人制定了较高的费率，对个人养老保险账户资金实行空账运营，以解决当前养老金支付问题；且一度忽略更大多数人的社会保障需求，几乎停止了社会救助，这都违背了社会保障的初衷。

　　概念混淆、国情制约，加上公共财政改革难以到位，杨燕绥认为“在社会保障片面强调效率公平，是中国陷入文化混沌时期的表现”。

　　“一个漂亮的纠正”

　　经新中国成立初期的扩张、改革开放后的收缩，政府逐渐强调公共服务的责任，这成为中国特色社会主义的重要组成部分，并在十六大后一再强化。

　　与社会保障制度相关的理念也摆正了位置，并在实践中得以充分体现。十六大以后，社会保障体系框架初步形成：城镇职工基本养老保险制度不断完善；88个城市启动城镇居民基本医疗保险试点，新型农村合作医疗制度扩大到全国86%的县；城乡社会救助体系基本建立；城市居民最低生活保障制度不断完善，保障标准和补助水平逐步提高，涉及全面规划和土地使用的住房保障方案开始启动，全国农村的最低生活保障制度开始建立。

　　杨燕绥说，“我国在十六届六中全会后开始走出了文化混沌时期”。

　　首先，福利国家高工资、高税收、高福利，但贫富差距不大，社会保持和谐稳定且经济颇具竞争力。从福利国家的这种成功中，我们越来越重视公平的价值。

　　瑞士洛桑国际管理学院公布的2007年《国际竞争力年度报告》，从基础设施、企业效率、经济表现和政府效率等方面进行评估，重视福利的北欧国家如瑞典、芬兰、挪威、丹麦和冰岛，继续名列前茅。

　　我国自上世纪90年代进行国企改革，下岗分流，开始再次凸显社会保障体系对人民生活的重要意义。当前，我国社会贫富差距不断扩大，社会心态由“盼富裕”转为“求公平”。针对群众的现实需求，十七大明确提出，“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平”。

　　其次，我国经济势头良好、政府财力迅速上升，政府履行构建社会保障体系的能力有了较大提高。

　　同时，决策层强调社会保障领域的政府责任，也是出于经济发展和国家竞争力的考虑。

　　“我们在过去改革中，过分渲染个人责任。养老靠自己、看病靠自己、小孩上学等还要靠自己，这就造成居民安全感下降，妨碍国内市场的扩大。”

　　杨燕绥认为更严重的是，老百姓因惧怕“因病致贫、因病返贫，甚至负债累累”而“小病拖、大病扛”，这将导致国民健康素质下降；而缺乏社会保障庇护的群体，加之受教育程度的下降，将影响我国劳动力整体素质和国家竞争力。

　　借鉴国外成功经验

　　创立社会保险制度的德国“铁血首相”俾斯麦曾说，有养老金的人是不会造反的。即便如此，这一制度也是在与西方文化传统的斗争中完善的。

　　唐钧说，对穷人实行社会救助就引起过争议。基督教教义把贫穷看作是个人的罪，因此大家就讨论贫穷究竟是个人的事还是社会的事。

　　“经过两次世界大战的洗礼，特别是二战使大家逐渐达成共识，一个社会不能让一部分人活不下去，社会保障制度才真正得以成熟和完善。他们摸索出的一套技术性的东西，比如筹资、支付、使用等都值得我们借鉴。”

　　中国不缺乏社会救助的理念，比如“鳏寡孤独废疾者皆有所养”、“凶年免于死亡”等，都是社会救助的信念基础。但我们缺乏现代社会下的共识和推行手段。

　　唐钧认为，比如在缴费上，我们面临的最大问题是缺乏执行力度，即企业不交钱，政府也没好办法。

　　这与《社会保险法》缺位和相关部门执法权限有关，但更重要的，唐钧说：“我国劳工法规有个软肋，企业不会因为不执行劳动法规被停办。而这在国外往往被严格执行。这也受制于我们自己的国情：劳动力供过于求，劳方谈判能力弱，但这个问题迟早要去解决。”

　　社会保障的给付同样需要完善。当前我国的基本养老保险计划，企业和个人的缴费比较多，大家积极性不高；如果为满足少数高缴费的人而提高养老金支付水平，政府的道德风险将加大，养老金公共政策将陷入误区。唐钧认为，“我们应该学习国际经验，坚持公平原则进行支付上的细分，把高的降下来，把低的提上去，以促进养老保障体系的和谐和可持续发展。”

　　此外，政府还应当学会通盘规划和从长计议社会保障税优政策和资金的使用，以调动大家参保和缴费积极性。唐钧建议将养老金与住房公积金合并概论，允许老百姓用这笔钱先购买住房。唐钧说，这是一个稳妥的让基金保值增值的办法，而且能解决百姓的实际需要，自然能够有效提高大家的缴费热情。

　　他的第二个思路是把养老金和助学贷款挂钩。唐钧认为，现在国家助学贷款帮助贫困生实现了大学梦，但从社会学角度来讲，在大学里划出20%的学生将其贴上贫困生的标签其实不好。国外的情况是，只要年满18岁，教育贷款人人可贷，而且开始还款的时间和还款的总期限都比较长。如果我国能在养老金和助学贷款的结合上找到好的办法，同样是一个减轻百姓教育支出负担、增加缴费金额的妙招。

　　他的第三个思路是把这笔钱贷款给那些极需要看病的人。因为养老保险有个人账户，假设一个人突然得癌症了，那么养老金对他来讲可能意义就不是那么大了，此时他最迫切的需要是看病。

　　杨燕绥认为，澳大利亚超级年金计划是一次养老金公共政策革命，政府将对养老金储蓄不足的30%的人承担差额支付最低养老金的责任，即社会平均工资的25%，伴随该计划实施期限的延长，这部分人将越来越少；政府需要鼓励更多的人愿意储蓄养老金，并学会建立养老金市场安全运营机制，让70%的人储蓄足够的养老金；同时，国家也伴随养老金积累的增加而打造了最好的公司治理和资本市场，从而跃入具有金融竞争力的强国之林。□

　　印度保障穷人的有效措施

　　作为人口大国，印度对贫困阶层的各种社会保障措施有利于维护社会稳定

　　印度经济发展水平不高，贫富差距悬殊，但印度社会能基本保持多年来的和谐与稳定，其相对完善的社会保障体制功不可没。

　　据本刊记者采访了解，印度社会保障体系主要由公共分配系统、对农民的保障措施和社会保险措施等三方面内容构成。

　　公共分配系统，是在政府监督和指导下，由国家给予财政补贴，专门向低收入居民提供基本生活保障的零售商业系统，即平价商店。

　　印度现有45万多个平价商店，遍布全国城乡。按照规定，当局向低收入居民发放购物卡，居民持卡可到平价商店购物。目前平价商店主要供应小麦、大米、白糖、食用油、布匹、煤炭和煤油等7种生活必需品，有的还供应茶叶、肥皂、火柴、食盐、豆类等重要生活品。为保证这一系统的正常运转，印度政府每年拨出巨款进行补贴。

　　针对农民大部分是经济和社会落后阶层，印度政府采取了一些专门针对农民的特别保障性措施，主要有：提供最低工资保障，印度中央和各邦法律都规定了农业雇工的最低工资；规定土地占有最高限额，很多邦都规定了地主土地占有最高限额，剩余的土地依法分配给无地劳动者；鼓励在农村建立农业合作社组织，合作社在农闲季节向农民提供就业。

　　印度的社会保险措施，目前主要包括疾病、事故和养老方面的社会保险制度，其受益者涵盖全体国民。具体规定主要体现在《雇员国家保险法》《雇员准备基金和其他专款法》《煤矿准备基金和奖金计划法》《养老金支付条例》《煤矿家属抚恤金计划》《雇员家属抚恤金计划》和《生育津贴条例》等法令中。此外，印度先后颁布了100多个劳动保护方面的法规，涉及工资待遇、工作时间、劳动环境及人格保障等诸多方面。

　　在这些社会保障法令和相关辅助政策的保护下，印度人在医疗、养老、就业等方面的基本权利都得到了基本满足。首先在医疗方面，印度宪法规定，所有国民都享有免费医疗。为切实推行全民免费医疗，印度政府下了不少功夫。

　　首先，印度所有政府医院对任何来看病的人，不论贫富，不论是否印度国籍都一样免费，免费项目包括挂号费、检查费、住院费、治疗费、急诊抢救的一切费用，甚至还有住院病人的伙食费。

　　其次，努力健全农村医疗网络。这一网络包括保健站、初级保健中心和社区保健中心三部分，免费向穷人提供医疗服务。印度政府规定，每10万名农村居民配备一个社区卫生中心，中心一般有30张病床和4名医生，并配有较完善的检查设备等。每个地区通常还有2到3个地区医院，社区卫生中心无法治疗的患者都被送到这里。印度的农村医疗架构设计照顾到了各个层面，减轻了农村家庭的经济负担。

　　此外，努力发挥印度传统医药的作用。印度政府积极提倡使用印药，并在广大农村建立了草药中心，对于那些医院不能免费提供的药物，鼓励病人能用草药就不用西药，这大大降低了穷人的治疗费用。

　　在养老方面，老人在印度享有特殊的地位，各种法令为老年人养老提供了多方面的保障。规定65岁以上、生活贫困的老人，每月可从政府领到一定数量的老年人津贴和免费的大米与面粉。60岁以上老人还可享受出行上的优惠。在家庭中，立法规定遗弃老年父母的子女，将被处以监禁和罚款。

　　促进就业被列为政府的一项重要职责。印度政府在促进就业保障方面的主要举措，一是把充分就业列为经济发展计划的重要目标。印度政府在每个五年计划文件中，都把实现充分就业列为基本目标。

　　二是把就业和脱贫工作相结合。在城市化进程中，大批农村居民涌入城市，成为城市贫困阶层的主要组成部分。印度政府为此采取了一系列措施，为他们提供基本居住条件，并提供公益性劳动岗位。

　　再就是通过立法来保证和促进农村居民就业。印度法律规定，每个邦政府应当在每一个财政年度内，为该邦所有成年(18周岁)家庭成员且自愿做无需特殊技能的体力劳动的居民户，提供不少于100天的有薪就业保障，每日工资标准不低于60卢比，并按周支付工资，在任何情况下，不得迟于完成工作任务之日起两周内支付。该项目的资金90%来自中央政府。□