大部制改革的实质是一种权力结构的重组和再造，就在于它实行的是行政决策权、执行权和监督权的合理划分和相对分离

　　 现代意义的政府结构，肇始于资本主义社会。西方国家将国家权力划分为立法权、行政权、司法权。每一种权力本身又划分为决策权、执行权和监督权。由于行政权归政府所有，因此，就政府的行政权而言，从横向权能上，划分为行政决策权、行政执行权、行政监督权；从纵向层级上，则划分为中央行政权和地方行政权。西方国家的政府，就是按照行政权力“三分法”的格局进行机构设置的，其“大部制”正是实行了“三权分离”的“大部制”。

　　 以实行大部制的美国政府为例。美国政府的行政部门现有15个，每个部门都是宽职能的。如美国农业部，下设19个局，大体涵盖了我国的农业部、水利部、国家林业局的职能，还包括食品安全和检验，动植物卫生检验等职能，体现出“大农业”的管理理念。

　　 综观美国政府的行政部门，拥有的权力主要有三项：制定政策权、解释法律和政策、行政裁决权。以上三个权限，说明美国的行政部门掌握的就是行政决策权，也就是制定和出台政策的权力。在大部门体制下，美国还设有将近60个的独立政府机构和公司。这些独立的政府机构和公司是行政管理机构，主要行使行政执行权，即办理行政事务，它们不隶属于行政部门。作为美国大部制的行政部门，没有行政执行权，也不对行政管理机构进行监管。那些独立的政府机构和公司受总统和法院监督。同样的，政府行政部门自身也要受到总统和国会的监督，并向他们负责。因而，美国的行政部门被戏称是“一仆二主”的机构。

　　 如果以西方国家的大部门行政体制作为参照系，那么我国政府的行政管理体制不仅是实行条块分割、按照专业管理职能设置政府机构的小部门行政体制，而且是集行政决策权、行政执行权、行政监督权于一身的“三权合一”体制。

　　 把准“大部制”改革的实质，我们决不能单纯地把实行大部门体制理解为只是部门机构之间的简单合并。从根本上说，它是一种权力结构的重组和再造，就在于它实行的是行政决策权、执行权和监督权的合理划分和相对分离。大部制如果只是在机构上进行拼合，砍掉一些部委，充其量不过是在搞“合署办公”，玩“增灶减灶”。可以说，如果行政权力没有得到科学分离，行政职能没有得到彻底调整，过去怎么干的现在还怎么干，那就是做表面文章。（作者许耀桐为国家行政学院科研部主任、教授、博导）