聊城市城管局局长肖居智：在家，我敬畏父母；在外，我敬畏百姓

　　 淮安市城管局副局长周耀清：不怕政策狠，就怕不平等

　　 德州市城管局局长赵春雨：思路决定出路

　　 在以往媒体的报道中，城管通常是以负面形象见诸报端。

　　 城管执法难、矛盾多、形象差的问题，屡屡在城管的“粗暴执法以及被管对象的暴力抗法事件中凸现。

　　 北京城管血案，引发了一场空前的法理激辩；湖南天门事件之后，城管的存废更是受到了拷问。

　　 而近日，出现在百度百科有关“城管”的新解更是让城管感到腹背受敌。

　　 城管———①名词：“专门欺压……的黑社会组织”。②形容词：形容“残暴、血腥、恐怖”。③动词：等同于“打、砸、抢”……

　　 该词条的解释震撼了城管人，也引发了新一轮有关城管执法的大讨论：如何在中国进入矛盾凸显期的历史阶段，在城市化改造过程中，在“依法行政”实践中，又能融入和谐社会的理念，让更多的民众适应现代社会的要求？

　　 城管真的如此不堪吗？带着种种疑问，4月10日起，记者进行了为期一周的调查。

　　 在江苏淮安、山东聊城和山东德州等城市，记者发现，城管正在努力改变自身形象，并在当地的城市建设中发挥着举足轻重的作用。

　　 中国城管变革“三城记”

　　 城管正面形象渐行渐近

　　 淮安“城管电台”把城市装进雷达网

　　 如今的淮安街头，早上有放心早餐，晚上有“好滋味”晚点，平时有便民服务车，这些统一包装、统一标识的摊点被市民称为淮安市的“马路风景”。

　　 提起如今的淮安，市民王艳(化名)像许许多多淮安人一样感触颇深：“淮安市的变化，城管功不可没。”

　　 在淮安人过去的印象中，淮安城管很“霸道”。身为法官的王艳，在处理了一起城管与小摊贩的案件之后感慨道：“虽然城管胜诉了，但我始终认为城管的素质很差！”

　　 但此后，淮安城管的一些变化，让市民发现，城管变了——在“百姓是天，为民管理”的理念下，淮安城管尝试了“亲民、长效、和谐”为核心价值的“九变”工作实践。淮安人最终改变了对城管的老看法。

　　 从北京城管血案开始，到湖南天门事件，其间，城管打伤人、城管被小贩刺死、城管扒城管裤子……种种负面消息层出不穷。在舆论一边倒的情况下，在亲眼目睹了某些城管的粗暴执法之后，让人很难不带任何偏见。

　　 然而，淮安——德州——聊城，一路下来，我却看到了一支与处在舆论漩涡中的城管截然不同的队伍。惊讶、感动之余，总想多说点什么。延伸阅读：

　　 方法一变，局面大变：城管态度柔和了，市场秩序井然了，也极大方便了市民生活，取得了商贩、市民、政府都满意的一举三得效果。

　　 “来城管部门工作后，通过访谈和调研给我启迪的是：百姓给了权力，就当为民负责。城市管理先要解决为谁管理的问题。只有把百姓的利益牢牢放在首位，用弱势思维去管理城市，才能获得百姓的理解、支持和配合，进而实现健康、稳定、有序的和谐共荣局面。”淮安市城管局副局长、城管执法支队长周耀清说。

　　 3.5亿掀起城市环境整治红盖头

　　 受总公司苏食集团委托，5年前，朱建喜到淮安与城管支队共创苏食放心早餐工程。

　　 “那时候这里又脏又乱又差。”朱建喜回忆，乍一到淮安，他差点拂袖而去，对这个城市几乎失去了信心。

　　 事实上，此时的淮安已掀起了整治城市环境的红盖头。这一年，王艳离开淮安去求学。

　　 “当时甚至想以后不回来了。”王艳说。但正是置身淮安之外，才让她真真切切感受到了淮安的变化。

　　 走在昔日熟悉的街头，王艳一次次怀疑自己是不是走错了地方：泥泞小路变成了宽阔的水泥路；垃圾成山的地方已是绿草茵茵；临街乱搭乱建的“肿瘤”也奇迹般消失了……

　　 王艳不知道，这几年，政府把钱都花在了这些“看不见形象”的“小事”上。

　　 投入2亿元，改造2000多条背街后巷、200多个生活大院、城中村；投入5亿元，改造城市管网系统；在街头安置4000多个果壳箱、1000多座生活垃圾收集房……

　　 市民的“方便问题”曾是淮安市区的大难题。

　　 于是，淮安市政府筹集1.5亿元，建成522座公厕，改造100多座公厕。北京路小游园的100余平方米新公厕，甚至成了附近居民的骄傲。

　　 保洁员陈桂英说，“原来就两个小厕所，上厕所要排队。前年，市里花了20万元，建成新公厕，老人们直夸政府贴心！”

　　 此后，淮安还相继新建和续建了10多个景区公园，多个市民休闲广场和80多个城市小游园。

　　 通过努力，“淮安城市安静，环境优美，空气清新，是一个适合居住的好地方。”朱建喜由衷地说。

　　 方法一变局面大变

　　 细心的淮安市民发现，往日淮安街头常常上演的“猫与老鼠”的游戏，现在再也看不到了。并非“老鼠”小摊小贩没有了，相反，他们堂而皇之地在街头摆起了柜台，而“猫”则和他们结成了朋友。

　　 “城市管理的热点，就是处理好城市‘面子’和百姓‘肚子’的关系。”如何变两难为双赢？周耀清说，堵不如疏，政府只要给摊贩出路，规划好摊位，管理好摊位，“肚皮”与“脸皮”自能两美。

　　 卖早点、卖水果、修车，淮安城管部门花了两年多时间，为各类摊贩规划好摊位。

　　 为了彻底改变城市摊点“乱、脏”的现象，淮安市城管执法支队在全省率先推出“放心早餐”工程，引进、扶持苏食集团在市区设立了250多个统一制式的“便民早餐车”。这些早餐车经营者都是下岗失业及“4050”人员。

　　 残疾人周万顺原在路边开作坊，每天蒸几笼包子卖。通过城管执法支队的便民帮扶工程，几年下来，“周三包子”不仅有了自己的店面，还有了11个销售网点，日营业额近万元，带动了几十个下岗工人再就业。

　　 50岁的王玉琴，丈夫在10年前因车祸丧生，丢下她孤儿寡母，居无定所，全靠她在路边称体重、卖水果为生。

　　 “我和城管打游击，他们来了，我就跑，东西被没收了好几十次。可我能怎么办，不卖叫我们娘俩怎么活？”城管执法支队了解情况之后，协调她所在的居委会搭建了临时棚子，帮她解决了住处。又给她免费发放了便民售货车。

　　 如今，在乐园街广场有了固定摊位的她，脸上露出了笑容，见人就夸：“城管好，城管是我的大恩人！”

　　 淮安市城管执法支队还采用市场化运作的方式筹集资金300多万元，投入统一制式的新式三轮车，供下岗失业人员租用。统一制作了600多辆便民修理车、修鞋车，120多套统一制式的大排档亭棚，免费赠送给需要从业的人员。

　　 城市管理长效为本

　　 “这种美好的局面能维持多久？”2005年学成归来的王艳，像许多淮安人一样担心眼前美好的城市丽景会突然变成泡影。

　　 他们的担心，高瞻远瞩的城市管理者早就注意到了。为此，他们创立了长效综合管理机制，按照责、权、利相统一的原则，实施管理重心下移，权力下放，将分散在市直部门的涉及城市管理方面的相关职能，统一切块到各区政府，实行属地管理，相关管理经费、行政许可、行政处罚等同步划转到位，有力地调动了基层政府的积极性和创造性。

　　 在城市管理过程中，老百姓反映最强烈的莫过于拆除违法建设了。

　　 淮安几年来由于运用了“亲情”拆违，措施得当，拆除了80多万平方米的违法建设，没有发生一起集体上访、恶性事件和拆迁户无住房的事情。

　　 虽然如此，拆除终究治标不治本。

　　 周耀清在借鉴了省内外10多个城市整治违法建设的经验后，改变思路，创造了属地管理、分级负责工作制度，重抓源头，标本兼治，将防治违法建设工作纳入各级政府年度综合目标考核。建立了责任保证金、经济奖惩、奖励基金和行政责任追究等一套完善的防违工作制度，有效地控制违法建设的发生。

　　 管好一个100平方公里、90万人口的城市，“突击”只能保一时“脸皮”光鲜，必须靠制度，靠队伍，靠人民。

　　 城市环卫保洁，一岗两人，从早4点到晚10点，18小时滚动作业，覆盖全市610万平方米的各类街道。居民说，门外大街比自家院子还干净！环卫工丁训丽说：“垃圾没有休息，我们当然不休息！”

　　 “您好，您上午的问题已经解决了！”淮安城管电台是全国第二家城管电台，每天播出19小时。

　　 它把每个市民变成城管的“耳朵”、“眼睛”，把城市装进“雷达网”，把政府效能推进公众视线。电台24小时接受投诉，责任部门一周内必须给予答复。20多个职能部门派出联络人，第一时间在电台发布新政新规。

　　 淮安变化背后离不开城管队伍的变化。

　　 当不少城市城管部门对“万人评机关”讳莫如深时，在淮安78个市直单位中，城管局的群众满意率却逐年提高，2006年升到第11位。97%的市民认为城管成效显著，市容市貌令人满意。

　　 聊城“弱势执法”赢得好口碑

　　 “肖局长，恭喜啊，你们执法局获得了聊城市百姓口碑最佳单位。”当聊城市文明办把这个消息告诉肖居智时，肖局长以为别人拿他来寻开心，苦笑着说：“别开玩笑了！”

　　 从组建到得奖，不过短短一年多一点的时间，山东省聊城市城市管理行政执法局就从口碑最差变成了口碑最佳？反差如此之大，肖居智觉得绝对不可能。

　　 “颁奖的时候我都没去，不相信！”肖居智回忆，甚至当奖牌送到他办公室时，他还是不敢相信。

　　 组建执法局之前，原聊城市城管监察支队已有7年的历史。“过去，那是社会的一个热门话题，当时的城管在百姓眼里形象很差，老百姓意见很大。”

　　 肖居智说，他走马上任伊始，市有关领导便对他说，新组建的行政执法局，首要的就是要解决过去光堵不疏的问题，采用堵疏结合的办法，打造一支为民执法、文明执法的铁军，着力破解社会的矛盾焦点难题，树立新的文明执法形象。

　　 市领导语重心长的一番话，深深印在了肖居智的心里。

　　 改变城管形象

　　 如何才能改变城管执法在百姓心目中的形象”？这是摆在以肖居智为首的行政执法局面前的最大难题。

　　 在广泛调研，反复思考的过程中，行政执法局领导班子逐渐统一了思想：城市是市长的，也是百姓的；城市要脸面，百姓要吃饭；而执法局要做的就是为百姓服务好。

　　 之后，执法局一改过去简单的罚没扣做法，向服务型转变，把百姓满意作为评判工作的第一标准。

　　 具体到实际工作中，他们坚持了“三个结合”，即教育与处罚相结合；管理与服务相结合；疏导与治理相结合。对违法行为人他们做到，一告知，二教育，三处罚，首次违法免处罚，收到了事半功倍的效果。

　　 “现在的城管，感觉是在为我们服务，就像一家人一样。”在古楼北大街经营水果店的张老板说。

　　 以前张老板在路边摆摊，对执法局的工作并不理解，觉得靠力气挣点钱，不偷不抢就不犯法。经过执法局做工作，还有局长的一封信，“这不，他们帮我租了间房，现在我是合法经营户，再也不用东跑西躲了，应该感谢局长兄弟。”

　　 观念转变，方法也跟着转变。执法局将过去语气生硬、具有强制约束力且易引起群众反感的通告、告知，变成语句温和、动情感人的“致广大市民的一封信”，由行政命令转换为友情协商，缓和了气氛，化解了管理相对人的抵触情绪。

　　 聊城百货大楼地处繁华地段，周围有多家大型商场，竞争激烈。为了在促销中争得商机，聊城百货大楼频繁使用高音喇叭进行宣传，严重影响了周围群众的生产生活，扰乱了周围学校的正常教学秩序。

　　 执法局以公开信的形式致函该公司，在肯定他们为聊城经济发展作出贡献的同时，指出其促销方式严重违反了有关规定，执法局有责任进行查处。

　　 “他们总经理一看到信，就说执法局多负责啊，你们快点把那喇叭给我拿下来。”两年来，类似这种不用执法局下处罚通知书，就自行纠正违法行为的事情还有很多。

　　 贴心服务赢得最佳口碑

　　 城区三轮运营车的成功取缔，可以说是聊城执法局成功执法的一个缩影。

　　 “按照市政府的工作部署，由市执法局牵头对城区内非法运营三轮车、摩的进行集中整治和取缔工作。这向来是个大难题。该怎么做才能让老百姓理解，并得到他们的支持，打赢这一仗？”经过广泛深入地调查和深思熟虑，一个成熟的实施方案在肖居智心中形成，即“换位思考，弱势执法，解开心结，逐本求源，政策保障”。

　　 在经过充分的听证会之后，以肖居智为主任的综合整治办公室开始行动。

　　 “我们进行了半个月的宣传，将宣传单、告知书发到了全城4000名三轮车主的手中。宣传明确规定，截至2006年7月1日，取缔城区所有的三轮运营车，劝告非法运营车自动退出运营。”

　　 宣传不到一个月，近3000辆非法运营车自觉退出了城区运营市场。同时，执法局严查不听劝阻继续从事非法运营的三轮车。经过整治，取得了阶段性成果。

　　 对于有运营牌照的三轮车车主，肖居智建议政府实行收回补偿。在此过程中，考虑到三轮车主的切身利益，执法局把解决他们的实际困难放在了首位。

　　 在肖居智的努力协调下，市政府出台了相关政策，为部分车主办理了低保；解决了困难家庭子女的上学难题；为三轮车业主转行提供优惠政策……

　　 对于非法运营者，执法局动之以情、晓之以理，通过耐心细致地工作，使许多问题得到了完满解决。

　　 70多岁的东阿县顾官屯乡张老汉，无儿无女，从事三轮车非法运营多年，车被扣后想不通。经过执法局与其所在的乡政府协调，安置他进了敬老院，过起了安定幸福的晚年。

　　 在整个治理和取缔三轮车的过程中，没有引发大的社会问题，没有激发矛盾。许多三轮车车主甚至和执法局队员成了朋友。

　　 用贴心的服务，聊城行政执法局最终赢得“百姓口碑最佳单位”这块金字招牌。

　　 德州“大城管”格局初步建立

　　 在以前，一提起德州，人们自然就想到德州扒鸡。现如今，再提德州，当地人讨论更多的是德州城管执法局的四个“三位一体”的执法模式。

　　 城管难，城管执法更难。如何走出一条既科学有效又符合当前发展实际的路子，是困扰各地执法局的难题。但这个难题在山东省德州市城管执法局得以突破。

　　 自成立以来，德州市城管执法局初步建立起四个“三位一体”的先进管理模式，从职能界定、队伍建设、执法实践、协调机制四个方面着手，创新依法行政体制和工作机制，走出了一条契合当地实际的城管执法新路子。并得到了国家建设部和国内同行的一致认可，被誉为“德州模式”。国家建设部并建议在全国中小城市推广此模式。“这样的城管我们喜欢。”德州市民由衷地说。

　　 界定职能

　　 在我国很多城市，城管执法的职能配置都存在着行政处罚权与管理权分离的现象。

　　 德州城管执法局局长赵春雨指出，作为城市管理的行政主管部门，如果不再承担行政处罚以外的其他行政管理职能，两者缺乏配合，就会造成以罚代管或工作扯皮的局面。因此，开展城市管理工作，界定职能是关键。

　　 2005年建局之初，德州市委、市政府便对城管执法职能界定、单位筹建、队伍组建给予了大力支持。由此，德州市城管执法局实现了管理、执法、相对集中行政处罚职能一步到位。

　　 德州执法局主要职责有三：一是管理维护任务，包括园林绿化、环境卫生、市政设施等七大管理任务；二是执法处罚任务，行使市容环境卫生、城市绿化、市政管理等方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，相对集中行使规划、环保、公安等相关部门的部分行政处罚权；三是行政许可及其他执法权。

　　 赵春雨认为，管理、执法、相对集中行政处罚“三位一体”的模式使管理和执法部门形成合力，使相对集中行政处罚权走上了良性轨道。

　　 建设“三官一员”队伍

　　 德州城管执法局以“三官一员”(形象像军官，执法像警官，办案像法官，服务像勤务员)的标准强化队伍。在队伍建设上，德州执法局最大的特点是成立了德州市公安局城管执法警察支队，由10名正式警察组成，同时配备了20名协警。

　　 德州市公安局城管执法警察支队成立以来，紧紧围绕城管执法中心工作深入调研，在依法打击违法行为的同时，针对各单位执法区域广、执法范围宽、易发生阻碍执法及暴力抗法等情况，实行了以24小时值勤和重点时段在景区开展治安巡逻为主的工作方式，最大限度地发挥了自身职能，保障了城管执法工作顺利开展。2007年，城警支队共接警150余次，处警120余次，调解执法纠纷200余人次。

　　 赵春雨说：“实践证明，城管和警察协同执法，既可对违章者形成震慑，又可随时调处城管执法中的各种纠纷，积极预防和打击各类违法犯罪行为，避免恶性事件的发生，同时也增进了市民对城管执法工作的理解、信任和支持，为减少矛盾纠纷、构建和谐城管奠定了坚实基础。”

　　 “这样的城管我们喜欢”

　　 赵春雨说：“要避免执法工作的随意性、盲目性，必须重视城市管理中的执法和监督，要加强各种制度建设，做到有法可依、有章可行，保证依法行政，防止徇私枉法，以言代法的行为。”

　　 在市政府法制办的大力支持下，德州市城管执法局一次性出台了《德州市城市管理行政执法暂行办法》、《德州市城市灯光亮化管理办法》、《德州市城市风景区和广场管理办法》、《德州市城市公厕管理办法》等12个规范性文件，并进行宣传，为依法行政工作奠定了坚实基础。同时，联合德州市德城区法院建立了申请强制执行等司法配合制度，专门对拒不服从城管行政处罚者实施强制执行，快速稳妥地解决了城管执法中的难题。

　　 三年来，德州市城管执法局共办理一般程序案件1300起，简易程序案件40602起，结案率96%，没有出现一起行政复议或者行政诉讼案件。

　　 构建“大城管”“大执法”格局

　　 从2005年成立以来，执法局先后通过“理顺年”、“规范年”、“提高年”的建设，实现了全局系统11个二级单位的内部协调配合。在外部，与人事、财政、审计、物价等部门建立了协调配合制度。

　　 该局还以构建“大城管”、“大执法”格局为主，市区一体，实行管理重心下移。目前，市、区、街、居“两级政府、三级管理、四级网络”的体系初步建立。

　　 经过三年的实践检验，四个“三位一体”的工作模式符合德州实际，推动了城管执法工作上台阶，德州市城市管理工作呈现出明显变化。一是管理执法效能有了新提高，逐步实现了法制化、规范化；二是城管执法队伍的形象有了明显变化；三是市区面貌有了一个新变化。很多市民都说，如今的德州城“天更蓝了，街更净了，水更清了，路更畅了，绿地更多了”。