粮食直补政策只有和产量挂钩才能刺激生产；粮价继续提高才能刺激农民种粮；粮食储备目标只有和地方财力结合才能实现

　　 粮食直补如何补？

　　 4月中旬，坐火车从长沙向西到湖南新化县的路上，一块又一块抛荒的耕地迎面而来，此时正是早稻插秧的关键季节。

　　 这样的场景，新化县粮食局副局长周雄早已司空见惯。2007年，他去县下面的农村调研发现，一些抛荒的田地里甚至已经长出了8厘米高的小树苗。“看看这些树，就知道抛荒不是一年两年了。”2008年4月15日，周雄对南方周末记者说。

　　 当地越来越多的农民不愿种田，选择外出打工。新化县粮食局曾进行过一次核算，发现了农民不愿意种粮的秘密。“如果我们每亩按每年投入15个工，一个工一天50块的工钱计算，农民种粮完全是亏的。”周雄说。在农民那里，周雄听到了农民自己的解释：“辛辛苦苦种一年粮，不如出去打半个月工。”

　　 而新化农民工的收入还在持续增长。在农民务工最为普遍的建筑工地，一天起底收入是60元，还要管饭，每天再发给工人一包烟。在新化中储粮粮库，从事重体力劳动的粮食搬运工，每天的收入达到了一百多元。

　　 在丘陵纵横的新化县，特殊的农业环境，导致这些年在平原地区已经实现的基本机械化在这里还远没有普及，种田需投入的劳动相对较多。在劳动力机会成本大幅上涨的情况下，加之农业生产资料大幅涨价，农民近两三年种粮的积极性下降非常明显。

　　 2004年，国家在2001年以来一系列试点的基础上，从粮食风险基金中拿出一百多亿元，对种粮农民进行直接补贴。在粮食价格上涨和直补等一系列支持政策作用下，2004年新化县粮食增产3877万吨，增长了9%。

　　 但是，由于产量难以统计，粮食直补政策在落实过程中，演变为按粮食种植面积，甚至最后干脆按耕地数量进行补贴，与粮食种植和产量本身脱钩，成为对农民“撒胡椒面”式的全员补助，直接拉动粮食生产的作用越来越不明显。在丘陵地区新化，这一补贴实施方式对粮食生产的拉动并不明显。

　　 近年来中国粮食产量

　　 为了扭转粮食种植面积下降的局面，2007年11月，新化推出了鼓励种粮的“新政”。

　　 首先是追究连片抛荒5亩以上的乡镇和村领导的责任，直至撤职，接着对连续抛荒两年以上者收回承包田，对确实没有种粮的，取消当年的粮食直补。还给予种粮大户高额奖励。

　　 但是，以行政手段保障粮食种植的措施，效果并不明显。不过，中储粮新化直属库的工作人员去新疆考察时，却有新的发现。

　　 2006年新疆在粮食种植面积下降0.4%，特别是小麦播种面积持续减少、总产连年减少、库存逐步下降的情况下，施行对小麦收购每公斤直补0.2元、大米每公斤直补0.3元的新政策，将粮食产量，尤其是向国有粮食企业出售的商品粮数量，与补贴直接挂钩，从而有效刺激了农民种粮扩产积极性。

　　 2007年新疆粮食播种面积止跌回升，比上年增加近百万亩。2008年，新疆按量补贴后的粮食价格达到了1.8元/公斤，继续刺激了农民的种粮积极性。据粮食部门估计，粮食产量将达到近年历史新高900万吨左右。

　　 当然，这一政策的执行也并非没有漏洞。最大的问题，就是国有粮食收购企业，可能套取粮食直补。2006年夏收按量补贴政策开始实施时，新疆就进行了预防，对套取补贴的粮食企业，立即取消其粮食收购资格。

　　 该不该限制粮价？

　　 中央的粮食价格政策，也在权衡和相互抵消之中，自己跟自己打架。

　　 2007年年底，中国宣布取消小麦、稻谷、大米、玉米、大豆等84类原粮及制粉产品的出口退税后，在不到两后时间内，再次宣布从2008年起，对小麦、玉米、稻谷、大米、大豆等57类原粮及其制粉产品，征收为期一年5%至25%不等的出口关税，同时对小麦粉、玉米粉、大米粉三种商品的粮食制粉，实行出口配额许可证管理。

　　 消息宣布后，国际市场粮价大涨，国内大连商品交易所粮价期货则普遍下跌。国内外粮价出现巨大鸿沟。

　　 比如大米，目前国际米价每吨达到上千美元，而国内不过2600元人民币左右，国际价格是国内价格的将近3倍。

　　 国际农产品价格涨幅统计

　　 从中央政府角度而言，保障国内供应并控制因粮食而起的通胀，就必须限制粮食出口，但出口限制措施，同时限制了国内的粮价，降低了农民种粮的积极性。

　　 2008年2月和4月，国家发改委、农业部等五部门两次提高稻谷和小麦的收购价，将本年新产稻谷和小麦最低收购价水平，即每50公斤稻谷最低收购价分别比2007年提高7元；小麦比2007年分别高3—5元。两次累计稻谷最低收购价提高9%-10%、小麦最低收购价格提高4%-7%。

　　 但是，对于计算劳动力投入后普遍亏本的农民而言，4%-10%的提价幅度，相对于国际粮价两三倍的高价，政府提高最低收购价给予的种粮价格激励，实际上远远不够。这反过来又成为抑制粮食生产的最主要因素。“为什么不能高价出口点，提高粮价，让农民多赚点钱刺激农民多种粮呢？”北大中国经济研究中心教授卢锋说，“粮食政策和粮食安全，最重要的是搞对粮价。”

　　 在卢锋看来，政府形成的粮食涨价是导致通胀的主要因素的判断，实际上并不成立。更多时候，粮食只是物价和工资上涨的被动接受者而已。“政府如果担心粮价上涨导致城市贫民生活困难，完全可以对他们进行补贴，而不必采取目前扭曲粮价、限制贸易的政策。”

　　 不惟粮价，中国粮食储备制度上分级负责而与财政状况不匹配的情况，同样是潜在威胁粮食安全的因素之一。

　　 实际上，从新化及其所在娄底市的情况看，中国四级国家粮食储备中，县级储备普遍不到位非常明显。当这一现象成为占中国绝大多数的非发达地区的普遍情况时，追问制度设计，就是必须的了。

　　 长期以来，在地方长官负责制的要求下，省级政府逐渐将粮食储备的财政压力，转嫁到地县地方政府，逐渐演化为省市县各级分块负责粮食储备的制度。但实际上，中国人口分布县级以下人口最多，但就财政能力而言，在分税制改革后，中央和省级财政不断增强，而县及县以下财政收入，却在总财政收入中的比重不断下降，从而造成县级财政能力与应有粮食储备规模普遍不相适应的情况。

　　 县级财政困难让县级国家储备库有仓而不能储，但在自负盈亏的情况下，为了养活自己，只好将代储作为最重要的业务。

　　 在新化，县国家储备库为中储粮新化直属库代储的5000吨粮食，并不能得到新化直属库“同工同酬”的保管等方面的储备费用，而必须被当地直属库剥过一层皮，从而降低了国家财政资源在粮食储备方面的使用效率。

　　 在卢锋看来，县级建立储备粮制度本身就是值得怀疑的。“如果真是需要，中央政府应该将这一职责承担起来，而不是让内地普遍入不敷出的地方政府勉为其难地承担这种责任。”

　　 实际上，专家们对导致地方承担过多粮食储备财政负担的地方长官负责制，也颇有微词。“这肯定将粮食市场分割为31个省直辖市自治区，不利于全国统一调配粮食资源。”国务院粮食专家团顾问李思恒说。