无论是“苏南模式”还是“温州模式”的企业制度，都无法解决所有的问题,都需要一套更完善的制度，需要受到制度约束和公众监督的、廉洁而有效率的政府为之服务

　　引言

　　在中国过去30年改革与发展过程中，乡镇企业的发展、演变及其扮演的角色，值得浓墨重彩地记上一笔。乡镇企业发展是继上世纪80年代初期农业改革之后出现的又一件大事。它在城市经济从计划向市场转轨之前和转轨初期，率先靠市场机制实现了产业发展，并推动经济进入高速增长轨道。它在城市化发展步入正轨之前，率先打开了一条农村剩余劳动力大量从农业向非农业转移、改善资源配置状况的通道。它在国有经济一统天下而且发展步履维艰的情况下，率先打开了所有制多元化和非国有经济迅速发展的局面。

　　从纯经济学理论的角度来看，农村工业化相对于城市化而言，是一种“次优”选择。在适应市场方面，集体所有制的乡镇企业相对于私人企业而言，也许要算是另一种“次优”选择。然而，这类“次优”在改革过程中比比皆是，显现出无法回避的必然性。因此，当把更多的经济、政治、社会的影响因素纳入视角，并从动态的角度来考虑的时候，这种“次优”选择可能就变成了最优。

　　乡镇企业的前身，即农村社队企业，是在计划经济的缝隙中生长起来的，改革前只在少数地区取得了一定的发展。农村实行包产到户的改革后，市场调节的乡镇企业在究竟是“挖国有经济的墙角”的负面因素，还是一个新的改革方向的激烈争论中逐渐发展起来。1984年，一个由中共中央和国务院共同发布的文件肯定了乡镇企业发展的方向，要求各地党委和政府“对乡镇企业要像对国有企业一样，一视同仁，给予必要的扶持”。这是其进入高速发展轨道的一个转折点。同一个文件还将乡镇企业的定义从乡村集体所有制企业扩大到户办和联户企业，使之成为一个包含不同所有制企业的概念。

　　从1978年到1995年，乡镇企业的就业人数从2800万急剧增加到1.28亿，大大改善了农民的就业和收入状况；它们在全国工业总产值中的比重从9%急剧上升到39%(据第三次工业普查的乡镇工业企业数据和全国工业统计数据计算)。在这期间，乡镇企业总产值以大约年平均25%的速度增长(按其工业总产值增长速度计算)，估计将中国经济的年增长率提高了两个百分点。这一时期，中国的经济增长率从改革前的6.1%提高到平均9.9%，上升了3.8个百分点，其中，乡镇企业的贡献约占一半，是这一期间带动中国经济增长加速的不折不扣的“火车头”。

　　乡镇企业调查

　　从上世纪80年代初到90年代末，我曾参加不同的研究项目，对江苏无锡，四川南充、江津，浙江金华、义乌、东阳、永康，山西原平，山东周村，浙江温州等地的乡镇企业进行过实地调查。其中，比较全面系统的一项研究是1985-86年期间由世界银行和中国社会科学院共同组织的对山西原平、江苏无锡、广东南海、安徽界首、江西上饶等地乡镇企业的调查研究项目。

　　这次调查，国内方面由中国社会科学院经济所、国务院农村发展研究中心发展研究所、中国经济体制改革研究所、北大社会学系等一批以中青年为主的研究者组成，国外方面由一批世界银行经济学家和由世行邀请的相关领域专家组成(他们未参加原平的试调查)。正式调查涵盖了江苏无锡、广东南海、安徽界首和江西上饶四个县的100多家企业以及所在地的县、乡(镇)政府和村级行政机构。这四个县中，无锡和南海是乡镇企业发展非常成功的地区，而界首和上饶则处在全国平均水平或者低于平均水平。

　　这次调查不仅对企业领导人和当地县、乡(镇)、村行政负责人和有关职能部门进行了非常深入的访谈，而且收回了详细的企业数据调查表、厂长问卷等各100多份，职工问卷1000多份，乡镇领导人问卷69份。这次对乡镇企业调查的深度、广度和在此基础上研究的深入程度，都是前所未有的。调查和研究结果形成了一本名为《中国农村工业：结构、发展与改革》的专集，分别以中英文在国内外出版，不仅当时对国内政策和国外的中国研究都有相当的影响，而且在以后长时期内被研究界作为中国乡镇企业研究的权威性文献频繁引用。在对乡镇企业的认识上，我个人从这次调查中受益匪浅。

　　这次调查首先给中外研究者留下深刻印象的是当时无锡、南海等地乡镇企业生机勃勃的发展势头。我们发现，乡镇企业在一些地区异军突起，不仅推动了当地的经济高速增长和农村地区收入水平迅速提高，而且创造了大量就业机会，使农民能够脱离世世代代从事的繁重低效的农业劳动，进入工业和服务业领域。这些乡镇企业的运行机制是市场导向的，与传统的国有企业有非常明显的区别，具有强大的发展潜力。

　　翻看尘封的笔记，发现了不少有意思的当年企业访谈原始记录。下面是其中的一则(文字稍有整理)：

　　1986年6月24日，无锡县天线厂(南桥村，村办企业)，张厂长：

　　本厂于1979年建立，初始投资21万元，是由生产大队投的。当时厂里只有十几个职工，到1985年发展到职工320人，大部分是本村的村民。其中，技术人员8人(包括外聘的工程师和技师)，科室管理人员38人。有8个车间和6个科室，包括生产、计划、技术、财务、质量管理、动力。此外还有测试室和化验室。现有固定资产净值140万元、流动资金87万元，基本上是靠企业留利滚起来的。全部为自有资金，没有用银行贷款。1985年实现产值583万元，税利206万元，其中，净利润157万元。

　　工资总额是根据万元销售利润和产值完成情况确定的。由于生产发展很快，近年来定额工资每年增长30%，现全厂职工人均年工资约1500元。厂长高一倍，年薪3000元。但如果完不成计划指标，要扣厂长工资。生产工人的工资基本上是计件制，是根据秒表测算制定的。净利润按50%的比例上交大队(行政村)，其中，一部分用于“以工补农”。每亩补200元。其余50%留厂。根据村里定的制度，在产值利润率不超过12%的情况下，留厂利润全部用于本厂的再投资和充实流动资金；超过12%的部分，留利可以用于奖金。本厂从1983年以来，年年超额完成利润。这对调动职工的积极性是很有利的。但考虑到要发展，我们还是在超额利润中再拿出一部分来扩充流动资金。

　　本厂的主要产品是电视天线，因为是手工装配，对技术装备的要求不太高，对我们比较合适。产品在市场上供不应求，主要供应南京、上海、无锡、常州的电视机厂，也出口香港。按现行规定，出口的外汇留成只有25%，县里还要留12.5%，我们只得到12.5%的外汇。因为利益不大，本来不想出口了，但为了引进设备，需要外汇，还准备继续搞一部分出口。

　　原材料主要通过与上海第二钢管厂(国营企业)联营来保障。我们按议价购入原材料(笔者注：当时的议价一般高于国家计划价格，但低于市场价格)，另外向对方返还一定的利润。由于竞争，电视天线产品的市场价格已经降低了40%，由原来的单价5.4元下降到现在的3.2元。但我们通过节约消耗降低了成本，消化了降价的不利影响，仍然能保证相当幅度的利润增长。我们的竞争对手在全国有54家同类企业，包括无锡的7家。其中有国营企业，也有乡镇企业。但我们厂已经进入了全国前三名。为了未来的发展，我们还开发了电子玩具和对讲机等新产品，现在正在扩大市场。

　　在调查中发现的这类生气勃勃的企业还有很多。

　　关于乡镇企业迅速发展的条件，有如下几个判断得到了多数中外研究者的赞同：

　　第一，80年代初的农业改革提高了农业生产率并减少了制度障碍，使农村剩余劳动力大量游离出来，为乡镇企业的发展提供了充裕的廉价劳动力资源。

　　第二，灵活的、市场导向的经营策略和有激励的内部管理制度，是使它们具有勃勃生机从而区别于死气沉沉的国有企业的一个根本特点。

　　第三，长期以来计划经济体制造成的消费品供应短缺，给市场导向的乡镇企业提供了发展的天赐良机，使它们根据消费者需要生产的产品在市场上供不应求。而当时城市改革尚未全面展开，国有企业仍然对市场反应迟钝，城市非国有企业还没有发展起来。

　　第四，部分地区农业的一定程度发展为乡镇企业发展提供了初始的资金来源，比较宽松的外部融资条件又助长了它们的发展。

　　第五，人力资源是一个关键因素。例如，在江苏无锡县，邻近上海等大城市的得天独厚条件使乡镇企业能够从国有企业“挖”到退休的或在职的技术、管理人员和高级技工。调查发现，往往一两名关键技术人员能够带活一个企业。

　　当时，不同的乡镇企业发展模式之间的区别已经显现。最典型的是集体所有制(实际是乡、村等地方社区所有制)的“苏南模式”，和私人企业作为发展主体的“温州模式”。在当时，两种模式在其代表性地区都有强劲的发展。在调查样本中，无锡是苏南模式的代表，曾被称为“华夏第一县”。虽然未能将温州包括在样本内，但集体企业和私人企业在南海都有较好的发展，被我们称为“混合模式”。界首采取了主要鼓励私人企业发展的“温州模式”，但发展程度较低。上饶的两类乡镇企业发展程度都更低。

　　1985年，无锡县工业总产值超过50亿元(其中，乡镇企业贡献占84%)。虽然以今天的眼光来看，这是个微不足道的数目，但在当时，这区区一个县却超过了青海、宁夏、西藏三个省、自治区工业总产值的总和。南海县的工业总产值大约是无锡县的一半，约25亿元。同一年，温州市农村部分的工业总产值为18亿元。在所调查的县中，界首县的工业总产值只有不到2亿元，上饶只有几千万元。

　　在参加项目的中外研究者中，虽然对不同模式现状的评价比较一致，但在对它们的未来发展趋势的判断方面则存在差异。例如，两位外国专家根据调查数据的统计分析和计量模型检验指出，集体所有制的乡镇企业在效率上与私人企业并不存在明显差别，但是，不同地域间乡镇企业的效率差异却大得多。而几位中国研究者和另一位世行专家在肯定苏南模式的成就的同时，也指出了社区所有制的乡镇企业在某些制度上的缺陷，并指出，在许多地方，集体所有制的乡镇企业都存在向私人企业转化的趋势。另外，所谓“红帽子”企业(即名为集体所有制企业，实为私人企业)在许多地方也大量存在。

　　苏南模式

　　除了上述几个因素外，乡镇企业的苏南模式在当时的成功主要可以从以下几方面来考虑：

　　其一，苏南乡镇企业的内部管理模式虽然与国有企业大同小异(实际上，大部分就是从国有企业学来的)，不同的是它们的工资制度更灵活，通常与企业经营业绩挂钩，因而，有较强的激励机制。

　　其二，企业与地方政府(主要是乡镇政府)间的关系也同国有企业与政府的关系有些类似。但是，它们的外部经营环境却与国有企业截然不同。乡镇政府不同于中央和省政府，不能为企业提供计划保障的原材料，不能包销或调拨它们的产品，不能制定价格，也不可能为它们提供财政补贴。企业必须独立面对市场，并与同类企业竞争。在这种情况下，乡镇政府虽然深深地卷入企业经营管理活动，但是，主要不是发号施令和分配资源，而是规范和监督企业管理，常常还要帮助企业找原料、找销路、找技术、沟通营销渠道，以及在乡镇企业之间从事某种程度上的再分配，以帮助面临暂时困难的企业度过难关，并对发展前景更好的企业给予支持。因此，苏南的乡镇政府及其乡镇企业管理机构，与其说是政府，在某种程度上不如说更像一个自身也要面对市场的母公司。它们对企业的不适当干预较少，而帮助较多。乡镇政府也监督和管理企业的利润分配，除了用于企业分配和再投资的部分以外，还提取一定比例的利润来补偿农业以及用于全乡镇的公共设施建设，例如，修路、补贴学校和医院、建影剧院、改善环境等等。这虽然在某种程度上压缩了企业的再投资能力，但对地方的平衡发展却起到了积极的作用。因此，政府对企业的干预，也应当分为积极的方面和消极的方面，不能一概而论。

　　其三，苏南模式在农村产业发展的“原始积累”阶段，曾表现出明显的优势。当时，全国大部分地区的农业发展程度都较低，无力为农村工业化提供初始的资金支持，特别是在农村信用系统缺乏发育的情况下尤其是这样。要依赖农民微弱的小额私人储蓄进行投资，逐渐进行积累，对大多数地区来说，无疑将是一个更加缓慢、更加长期的过程。而苏南地区则利用较好的农业生产条件和相对较好的乡村管理能力，将农业剩余集中起来，用于乡镇企业投资。这显然是走了一条捷径。这在某种程度上与计划经济国家在工业化初期阶段的扮演的角色有相仿之处，甚至可以说是一个缩影。中国经济在上世纪50年代的迅速发展(如果不算“大跃进”和“三年困难时期”的话)，显然与政府对资源的动员能力有关。这使中国的工业化迅速跨过了通常要由弱小的私人经济经历漫长曲折的发展才能完成的资本原始积累阶段。世界上许多民族不像欧美发达国家那样幸运，它们的这一过程常常受到某些偶然或非偶然因素的干扰而中断。在中国历史上，就曾经有过几次私人资本原始积累过程被打断的经历。例如宋代和明代的资本主义萌芽发展就分别被蒙古族和满清的入侵打断。

　　其四，苏南模式在解决当时产品市场、技术市场和人力资本市场不发展带来的困难方面也是有效的。乡镇政府及其所属企业利用其行政资源，比私人企业更容易找到所需的原材料、相关技术，以及技术人员和管理人员，也更容易为它们的产品打开销路。

　　其五，当地行政组织(乡镇政府、村委会，某种程度上也包括县级政府)的管理能力在苏南模式的发展中是一个关键因素。1986年的调查发现，无锡的乡镇企业普遍有一套相当严密的劳动用工、工资奖金管理、利润分配制度，用以保障有效的激励和公平合理的分配。这在当时是行之有效的，并基本上得到了严格的执行。而在另外一些地区，我们看到，有不少乡镇企业经营不景气甚至纷纷垮台，大多与管理不善有关。有些地区的乡镇政府和村级行政机构不仅缺乏管理能力，而且采取杀鸡取卵的政策，肆意挥霍乡镇企业的收益，常常造成投资失误、资源浪费和不公平的分配。在安徽界首，社区乡镇企业的失败使当地政府放弃了这种模式，转而采取鼓励私人企业发展的政策，从而也取得了一定的成功。事实上，后来全国大多数地区都采取了这一政策。最令人失望的情况是一些地方政府既管不好集体企业，又对私人企业发展设置种种限制。它们的发展业绩最差。

　　我们当时的研究也揭示了社区所有制企业的一些制度方面的不足之处。

　　首先，乡、村行政组织在经营乡镇企业方面的目标主要是实现社区就业，以及提高社区人均收入和财政收入，而往往不是企业利润。这在某些情况下可能影响生产要素配置的优化。我在山西原平的调查发现，社区企业的劳动力流动性要明显低于私人企业，因为它们首先要照顾的是本村本乡农民的就业，对吸收外来劳动力的兴趣不大。当本乡村实现了充分就业的时候，它们通常可能采取两种不同的经营策略以求继续发展：或者是减少劳动力需求，提高资本密集度以替代劳动，从而在宏观层面导致一种次优的资源配置效果；或者是继续吸收外来劳动力以补充自身需要，但是，外来劳动力不能像本地职工一样参与利润分配和享受各种福利，只能按劳动力的市场价格领取工资，工作也更没有保障。这样，社区所有制企业就逐渐改变了自己的性质，变成与私人企业相类似的、由“集体老板”雇佣工人的企业。

　　这种情况，我们在随后由世界银行同一研究项目协助组织的对美国和香港合作制(雇员所有制)企业进行考察的时候，也有所发现。即在市场环境中，合作制企业或者会因资源配置方面的某些障碍而影响效率，或者会自动向普通私人企业蜕化。

　　其次，社区企业的经营活动可能受到行政区划的局限，不同乡村之间常常会有重复的投资行为，而缺乏把同类企业整合起来以提高效率的动机和条件。它们的投资也更倾向于在本乡本村的地理范围以内，不像私人企业那样更愿意向经营条件更好的城镇地区集中。这对于资源配置优化和提高城市化程度会有某些不利的影响。再次，但可能是更重要的一点，是社区企业可能受乡政府或村级行政组织左右的程度过高。在乡村行政组织有较好的行政管理能力和效率的时候，这些企业的经营可能会比较顺利。反之，在当地行政组织缺乏管理能力和良好的行为规范的情况下，它们的发展就可能严重受阻甚至难以为继。在有些地方，乡镇企业发育不良的重要原因，就是地方政府对乡镇企业的不适当干预。

　　温州模式

　　我在80年代初期对浙江金华、东阳、义乌等地进行调查时，对浙江农村个体和私营企业的发展留下了深刻的印象。这些企业的生产效率、适应市场的灵活调整能力、自组织能力、专业分工能力和产销协作能力，都令人叹为观止。当时，对私营企业还有种种限制，因此，企业规模都还比较小，大部分以家庭经营为主。但是，这些家庭企业迅速找到了自己的定位，专门从事劳动密集、技术含量和资本密集度较低、没有规模经济要求、但需要精细的手工操作的生产行业。他们的市场意识也令人佩服。在有些村子里，几乎家家户户都有妇女从事针织缝纫，而大部分青壮年男子则跑遍全国各地推销缝纫产品。在这些农村家庭生产的基础上，在浙江一些农村地区迅速发展起各种各样的专业市场，如小商品市场、纽扣市场、五金电器市场、衡器市场等等。令人惊讶的是，这些在偏远农村地区自然形成的专业市场具有如此大的规模，有的甚至成为全国同类商品的主要集散中心。单在温州一地，1985年销售额在亿元左右的农村专业商品市场就有10个，它们吸引着全国各地的经销商前来“朝圣”，将这些小企业的产品销往全国。

　　当我90年代前往温州市的瓯海、永嘉、乐清等区县进行考察的时候，这些地方已经发展成为轻工、电器、电子产品颇具规模的生产基地。一些过去的乡村私人企业已经成为某一专业领域的龙头，它们与全国其他地区更大的核心企业之间也形成了稳定的分工协作关系，有些在国内和国际市场上占有重要份额。城市化趋势也已经突出显现。大量小企业和人口已经根据专业分工自发地集中到一些乡镇，使这些地方实际上具备了城市的规模和功能。较大的企业纷纷向温州市区集中，更大规模的企业则向上海等大城市转移或建立分支机构，以追求大城市所提供的完善的基础设施和人力资源、信息、规模化市场等优越条件。

　　市场的发展也带动了信用体系的建设和发展。尽管90年代我国金融领域的开放程度还很低、有种种严格的管制，但在温州地区，在企业的强烈外部融资需求带动下，还是形成了一批农村非正规金融组织。它们吸收农村居民储蓄，以随行就市的市场利率向企业和家庭经营者提供贷款。出人意料，这些金融组织的经营状况普遍良好，不仅经济纠纷和刑事案件发生率不高，而且在当时国有银行坏债如山的情况下，它们保持了远远低于全国平均水平的不良贷款率，保证了信用链条的正常运转。

　　不过，正像苏南模式有其发生的条件一样，温州模式也有其发生学和人文社会条件的背景。其他有些追随温州模式的地区，并未取得与之相同的成就，并且遇到不少问题。这些条件和影响因素是什么，仍然是一个值得深入研究的课题。

　　当时的温州模式具有早期资本主义发展的一些特点，也有其明显的消极面。这包括早期假冒伪劣产品大量出现，公共基础设施和公共服务成为瓶颈，收入差距过大，农业受到忽视等问题。而这些在当时的苏南模式中都是较少发生的。尽管根据制度设计，温州模式意味着“大市场，小政府”，但在一些地方的实践中，小政府却意味着该管的事情没人管，或者代之以官商勾结或私人资本垄断市场。我当年在温州考察时发现，汽车每经过一座桥，都要剧烈地跳动几次。原来是私人承包商为了省工省钱，用几块平面水泥板拼接起来，代替拱形的桥面。结果桥面上见棱见角，让过往的汽车逐个表演“三级跳”。跳过之后，不免质疑政府的监督管理职责哪里去了。诸如此类的问题，有的经过一个时期的发展后逐步得到了克服，有的仍然存在，而且不可能通过完全放任的自由市场经济来解决，需要靠一套更完善的制度框架和机制来弥补。

　　殊途同归

　　事实上，无论是在苏南地区，还是全国的乡镇企业，在上世纪90年代期间都出现了向私人企业转制的趋势，基本上由原来的社区所有制模式转向私营企业模式。“苏南模式”与“温州模式”的竞赛，最后以前者向后者并轨而告终。对于这一趋势，我们虽然在80年代的研究中有所预见，但在这一戏剧性的变化中，有若干重要因素是当时我们这些研究者未曾预料或未充分估计的。与这些因素相比，前面提到的另外一些影响因素的重要性，都相形见绌了。

　　一个因素是乡镇企业在90年代初期发生了大量的投资失误。早期苏南模式的企业发展，对外部融资的依赖程度较低，主要靠当地乡村自身的资金积累，对这些资金的使用也相对谨慎。随着政策环境变得更加宽松，特别是在1992年以后货币发行和信贷的放松，使它们有了更多利用外部资金进行投资和发展的冲动，加上乡镇政府官员过度追求“政绩”的激励机制和缺乏责任追究的制度缺陷，使得乡镇政府和所属企业借钱的胆子越来越大。“免费午餐”是人人都不愿错过的。传统的国有企业“软预算约束”的问题终于大范围出现在乡镇企业中，投资失误、贷款无法偿还的情况变得越来越多，最后，终于使大量乡村企业经营难以为继，不得不变卖资产转制为私人企业。类似的问题在私人企业中较少出现，是因为一来私人企业主对自己的企业承担全部责任，投资决策相对比较谨慎；二来金融机构对私人企业的贷款限制也比较严；投资失误从而较少发生。

　　另一个因素是一些地方政府纲纪败坏对乡镇企业的不良影响。改革期间，随着权力下放，各级政府自上而下的纪律约束大范围地放松了，而自下而上的公众监督机制并没有建立起来。一些基层党政官员追逐利益，奢靡铺张，寻租成风；隶属于乡村行政组织的乡镇企业自然而然地成了他们的钱口袋。企业收益大量地被挪用来修建豪华的政府办公楼和宾馆、购买高档轿车、给党政官员发奖金和大吃大喝、招待上级官员和应付各种职能部门。在此风气的冲击下，连那些原来政府纪律约束比较严格的地区也难以幸免，同时也严重影响了企业内部的分配制度，扭曲了激励机制。这对原来“苏南模式”的企业是沉重的打击。而私人企业对自己的财产权利还有一定的保护能力，所受影响较有节制。这使“苏南模式”在与“温州模式”的较量中迅速败下阵来。企业改制成了必然的选择。

　　似乎也是偶然中的必然，中国在改革前的计划经济体制，由于“大跃进”和“文革”等人为因素的冲击而提前进入了衰亡期，从而为市场化改革这一大转折埋下了伏笔。尽管不可一一对应，乡镇企业改制在某种意义上也成为映射了中国经济大转折的一个较小转折。

　　在无法对政府权力实行有效监督，无法保证政府运作的合理性和有效性的时候，通过进一步私有化和保护私人产权来削弱政府权力、减少政府寻租空间，这也许是另一种意义上的“次优选择”，但确实是有效的，甚至是无法避免的。

　　2008年春，我第三次来到江苏无锡。这里的原乡镇企业早已经历过改制，大多数成为私营企业。原来的农田和村庄已全无踪迹，被整齐的工业区、漂亮的居民区、宽阔的街道和街边的绿化带所取代。整个原无锡县域已经成了无锡市区的一部分。1985年，整个无锡县工业总产值50亿元。由于区划变化，今天已经无法得到同口径的统计数字来比较，但是，将原属无锡县的锡山区、惠山区、以及滨湖区的一部分相加，2007年工业总产值估计至少超过了2000亿元，按不变价格计算增长了十几倍。同年，全无锡市的工业总产值超过了10000亿元，GDP超过3800亿元。2006年(2007年数据还未公布)，温州全市GDP超过1800亿元。温州市和无锡市的城市居民人均可支配收入都超过了20000元，均显著高于全国平均水平。

　　回顾乡镇企业的发展历程，有些历史的相似性令人感慨。从这些经验和教训中，我们也可以看到，无论是“苏南模式”还是“温州模式”的企业制度，都无法解决所有的问题。尤其重要的是，它们都需要面对市场，也都需要一套更完善的制度和一个受到制度约束和公众监督的、廉洁而有效率的政府为之服务。-

　　作者为中国改革基金会国民经济研究所副所长