此次改革的最大特点，是试图把现有制度内的民主空间激活。深圳的改革不是戏剧性的、颠覆性的改革，而是一种自我完善

　　重大投资项目审批窗口开放首日，前来办事的市民不多，一位政府工作人员正耐心地为两位市民讲解办理审批所需的手续。(摄影：王伟)

　　6月中旬的深圳，处于一场百年不遇的大暴雨的中心。在倾盆而下的暴雨袭击下，即使是主城区的道路也几乎化为河流。

　　此时的深圳同时处于一场“舆论风暴”的中心。

　　这场风暴起源于网络。5月22日，深圳市政府在线网站登出《深圳市近期改革纲要(征求意见稿)》(下称《纲要》)，在5月26日之前向全社会征集意见。

　　《纲要》提出，深圳要用3年时间，建设一个民主法治、廉洁高效的服务型政府。其中具体抛出包括政治、经济和社会文化诸领域的19条改革内容，而前八条均指向权力机构的体制改革。

　　“深圳将差额选举市长”，文件刚一露面，即成为境外媒体头条。这一标题来自《纲要》的第二条内容---“在区政府换届中试行区长差额选举，扩大副区长选举的差额数量，候选人在一定范围内进行公开演讲、答辩，由同级人大差额选举出区长、副区长，为以后条件成熟时进行市长差额选举积累经验。”

　　让观察者眼前一亮的内容还有许多---在党内选举中引进竞争机制，逐步扩大基层党组织领导班子直选范围，完善市、区两级党委差额选举制度，并适当扩大差额数量，允许参选人在一定范围内开展竞选活动；开展部分区人大代表的直接竞选；借鉴香港廉政公署模式，研究创新我市反腐廉政的工作机构和运作模式。

　　几乎同时推出的另一个文件同样备受关注。5月15日，深圳政府在线公布《中共深圳市委深圳市人民政府关于坚持改革开放推动科学发展努力建设中国特色社会主义示范市的若干意见》(下称《意见》)，并向广大市民网民征求意见。

　　这份于6月7日深圳市委四届十次会议讨论通过并于24日正式发布的文件，同样涵盖了政治经济社会文化各个方面，它与《纲要》有一个共同点---将“大力发展社会主义民主政治”放在了最前面。

　　“以前的做法，即使要做政治方面的改革，往往也会涵盖在其他内容之中，以避免争议。”深圳大学当代中国政治研究所所长黄卫平对《瞭望东方周刊》说，将民主政治的内容放在最靠前的位置，而且如此高调征集意见，这是打破常规的，“向网友征集意见就是向全世界征集意见，而关于政改一贯的套路是先做后说。”

　　联想到深圳的特殊地位，对于《纲要》的出现，人们议论纷纷，有网友问：“难道深圳要搞政治特区？”

　　不是“政治特区”

　　此次改革的缘起要追溯到2007年12月25日的广东省委十届二次全会，在这次会议上，到任仅一个月的省委书记汪洋高调提出“以新一轮思想大解放推动新一轮大发展”。

　　此后，广东全省各地掀起了解放思想大学习大讨论的活动热潮。深圳市委确定了24个重大调研课题，由市几套班子领导分工负责，并在不久后形成了初步成果---《深圳坚持改革开放推动科学发展十件大事》。

　　2008年3月底，汪洋到深圳调研，他来到深圳莲花山公园山顶广场，向邓小平塑像敬献花篮。他对深圳的干部强调，深圳要继续发扬敢闯敢冒的精神，拿出“特”的意识、“特”的思考和“特”的措施。

　　“深圳特区不仅要在经济建设、文化建设、社会建设方面走在前列，还要在社会主义民主法治建设方面走在前列。”他说。

　　在汪洋的推动下，改革方案产生。“一开始的征集意见稿并没有太多亮点，汪洋讲话之后深圳市领导指示一定要拿出有突破的方案来。”一位参与了文件咨询的学者告诉《瞭望东方周刊》。

　　综观两份文件，黄卫平看到了深圳此次改革的一条脉络。“首先是突出了民主法治的地位，在政治改革中又重点突出了人民代表大会制度的改革。”

　　《纲要》中提及的开展部分区人大代表的直接竞选，支持设立人大代表工作站以及探索区长差额选举，这些措施均与人大有关。

　　“第三个特点，核心内容或者最大的亮点就是选举政治，在选举上加大民主程度，使得候选人更有竞争性，选民有选择性。”

　　当然，“我们的选举是从属于选拔制度的。选拔是大制度，选举是小制度。最终还是选拔，但现在增加了从下而上的内容，把人民群众的权重增大了，是用选举政治来弥补过去选拔制度的不足。”

　　而所有特点归纳到实质，“此次改革的最大特点，是试图把现有制度内的民主空间激活。不管是竞选还是差额选举，以前法律都有规定，只是没有做，或者没有执行细则，可做可不做。”黄卫平说，因此，“深圳的改革不是戏剧性、颠覆性的改革，而是一种自我完善。”

　　汪洋也明确否定了“政治特区”的说法。3月31日下午，在听取深圳市关于经济社会发展以及解放思想学习讨论活动开展情况汇报时，他说，在深圳坚定不移地发展社会主义民主法治，不是要搞什么“政治特区”，而是要在社会主义民主法治的具体实现形式和运行机制上率先探索，取得突破，积累经验。

　　不想改革的人也不得不推进改革

　　深圳政改的动力来自哪里？黄卫平观察深圳政坛多年，他直言不讳地说，有一些具体做事的干部是不愿意改革的。“深圳是中国市场经济的先锋城市，广大干部更愿意和习惯通过发展经济和经济改革来创造政绩，而无意在政治改革方面冒风险，即使面对社会利益矛盾，也更擅长用财政优势花钱买太平，而不是用民主博弈的方式解决问题。因此，对将民主法治建设作为各项改革之首，深圳市的各级领导在思想上还要有个逐步适应的过程，需要不断解放思想。”

　　这种背景下，他认为，中央的精神和汪洋的要求起到了很大的推动作用。

　　另一部分动力来源，“是深圳老百姓的维权需求和政治参与需求的日益增加。”深圳大学当代政治研究所教授汪永成对本刊记者说。

　　深圳大学管理学院教授杨龙芳也抱有同样看法。他对《瞭望东方周刊》说，深圳在社会层面一开始就带有强企业的特色，它的基本社会建构是一个以企业为基础的社会，这样的基础推动了深圳公民社会的日渐成熟。“深圳公民社会在社区自治上取得了较大的进步，并对深圳地方政府的运行机制演变产生了近距离影响。”

　　敖建南，黑瘦，脸上常带着笑容，今年约摸50岁的他比实际年龄显老。他的身份很特殊---深圳南山街道月亮湾片区“人大代表工作站联络员”。

　　几年前，敖建南曾因自家的房产问题和国土部门打过“一元钱官司”，尽管胜诉，他也成了小区里的“维权人物”，但他认为这样维权付出的代价太高了。

　　他开始认真琢磨维权的方式，发现人大代表是一个很好的反映问题的渠道。“但他们都是兼职的，很难有专门的时间来处理具体问题。”敖建南告诉《瞭望东方周刊》，他首创了“人大代表工作站”，专门收集居民对周围环境、治安等问题的意见，向辖区的市区两级人大代表反映。

　　工作站成立近三年，敖建南成为小有名气的公众人物，片区内的大小事经常少不了他出马协调，“协调不了的就通过人大代表的渠道提出议案”。

　　深圳也是个人参选人大代表最早的城市之一。2003年，深圳举行区县人大代表换届选举。当时已是市人大代表的肖幼美贴出竞选海报，以社区居民身份参选。这一年，深圳有一批人走向了个人竞选人大代表之路，其中有企业高管、业委会主任、律师，甚至有下岗失业者。

　　肖幼美的海报上印着她的竞选口号：“倾听来自基层的呼声，监督政府的作风与体制改革；反映广大群众的意愿，做沟通政府与市民的桥梁……”

　　这些体现了深圳公民社会的真实存在，而其背后是公民参与政治的强烈诉求。“深圳政改回应了公民社会的需求。”汪永成说。

　　事实上，深圳政改具有比较深厚的基础。在党内民主问题上，《意见》提出：“经批准逐步扩大区级党代表大会常任制试点范围，进一步探索发挥党代表作用的途径”。

　　早在2003年，深圳市宝安区就已经是中组部党代表大会常任制试点，参与试点方案设计的一位干部说，他们推出了党代会年会制等形式，“应该说现有空间内能做的都做了”。

　　“形势比人强。不想改革的人也不得不推进改革。”汪永成说，“因此，深圳的改革应当看作是必然的。”

　　蛇口试验到行政三分

　　回顾深圳改革开放的历史，可以更为清晰地看到政改的脉络与趋势。

　　从1983年到1992年，袁庚主政下的蛇口管委会就曾推行过领导班子差额直选。1985年，蛇口工业区第二届管委会班子成员选举，第一届管委会7名成员中有3位“老人”被选票无情地“拿下”。

　　当时境外媒体形容这场直选试验是“一股新的历史巨浪，它正在勇猛地拍打和冲击着原有政治体制的孤岛”。1987年4月，蛇口工业区由一个区域的概念变成了一个经济实体---蛇口工业区有限公司，以董事会取代了管委会。

　　伴着蛇口工业区的落幕，这场被称作“早熟”的直选民主试验渐渐湮灭。

　　而在深圳范围内，改革举措几乎每隔几年就会推出一次。杨龙芳告诉本刊记者，为了推进政府整体变革，深圳特区曾于1985年、1988年和2003年分别提出四个重构政治架构的方案。

　　1985年7月，深圳市委印发了《关于香港政府管理经济的考察报告》，“这是第一个涉及全面建构深圳地方政府体制的基本构想”，杨龙芳说。这个构想包括：进一步解放特区政府的自主权问题，包括要求国家给予深圳立法权；尽量减少特区政府对企业的行政干预，充分发挥市场经济的作用等。

　　1988年,中央提出经济体制改革与政治体制改革同步进行,深圳政改旧话重提。时任深圳市司法局副局长的徐建受命设计一套政改方案。8000字的方案很快完成，其主要内容现在看起来仍觉得新鲜：采取行政主导+立法委员会架构，立法委员会将人大政协的功能合并；成立类似香港廉政公署的监督机构，挑选社会精英，给予高于公务员几倍的待遇，保证这些人不会贪污。

　　这套方案被记者提前曝光后，立即引发诸多争论和质疑，最终夭折。

　　“这一年，深圳市委书记李灏还曾提出过一个探索性方案。”杨龙芳说，这个方案主要是成立三个委员会：一是行政委员会，这是市政府的议事机构；二是立法委员会，执行立法职能；第三是政务咨询委员会，起政治协商作用。“三个委员会中，只有政务咨询委员会运作过很短的一段时间。”

　　深圳历史上有个特别现象---1979年建市后长达11年时间里未设人大和政协。“其实这是当时深圳市委领导有意为之，为改革留出空间”，杨龙芳说。这个局面一直延续到1990年。

　　2003年，改革重提。这次的改革方案主旨是按行政决策、执行、监督三者既相对分离制约又协调高效运转的要求，探索建立现代行政组织结构和运行机制。这套方案被深圳一位学者归纳为“行政三分”。这个概念不胫而走，敏感者立刻联想到西方的三权分立，最终也告流产。

　　“如果叫‘行政协调’而非‘行政三分’，可能就没事。”黄卫平说。

　　投石问路

　　总结深圳的历次改革，杨龙芳说，“这些方案有的没有付诸实施，有的刚开始就宣告终止。但每个方案在历史的长河中都沉淀了一些成果。”

　　比如1985年的方案，当时并没有立即付诸实行，但是1992年2月，全国人大常委会授予深圳市人民代表大会及其常委会、市政府制定地方法律和法规的权力。

　　“深圳的改革呈现出一种碎片化的现象，难以总体推进。”杨龙芳说。

　　《纲要》提出，深圳要“学习香港、新加坡的经验，建立健全行政决策权、执行权、监督权既适当分离又相互协调的运行机制”，“这其实是2003年‘行政三分’的翻版，如果说1988年的徐建方案和李灏方案是‘伤筋动骨’，现在的方案更多的是一种体制内的探索。”杨龙芳的观点与黄卫平不谋而合。

　　有意味的是，深圳在高调推出《纲要》后，很快又收缩回去。5月27日的一场座谈会，原本已通知媒体参加，但到了开会时又拒绝媒体采访。

　　6月中旬，本刊记者联系深圳市委宣传部，一位姓武的处长告诉《瞭望东方周刊》，“我们现在是只做不说，希望做出实绩再宣传。”

　　黄卫平分析，深圳高调公开改革方案，很可能是一种试探性的做法，“投石问路，看看外界的反应”。

　　“中国的前两次思想解放都遵循一个规律。先有民间酝酿，再有知识精英和干部精英推动，然后由最高领导人一锤定音。”黄卫平说。

　　政改观察点

　　论者指出，与经济改革相比，中国的政改要取得成功，必须得到中央更多的认可。“改革经常意味着突破现有政策甚至法律，也意味着风险，没有高层首肯，地方官员很难有勇气主动改革。”

　　杨龙芳也对深圳政改提出自己的建议，他说近期看差额选举市长“不大可能”，但不妨在现有的几个改革点之外增加新的改革点，形成立体的改革局面。比如在乡镇层面，让政府官员逐渐退出人大，“使政府成为一个真正的有限政府和受到根本监督的政府。”

　　“问题的实质是如何进行整体结构性改革，防止改革的碎片化。”杨龙芳说，碎片化的改革虽然也能取得一些成绩，但可能导致“改革动力下降”。

　　两份改革文件，《意见》已获通过，但内容更引人注目的《纲要》前途未卜。深圳政改，将成为这个特殊的年份观察中国政改的一个特别切入点。