“砍伐1000棵树，可能要判3年有期徒刑，但如果乱占用1000亩耕地，可能只是罚款了事”，江西省国土部门有关人员如此形容土地违法成本之低。国家实行“最严格的耕地保护政策”，但在违法违规用地行为的查处上，处罚的板子却常常“高高举起，轻轻落下”。前不久，监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部联合颁布的《违反土地管理规定行为处分办法》，着力解决这一问题。

　　 地方政府：处于“强势地位”的违法主体

　　 土地违法的一个特点在于，其主体往往是集体。这就导致土地违法案件追究责任的过程中，具体的责任主体十分模糊，常常是可以处理一个团体，却处理不了个体。在2007年下半年开展的土地执法百日行动中，江西省省级通报共查处“以租代征”、未批先用等各类土地违法案件43起。在这些案件中，个人土地违法案件只有4起。江西省吉安市黄桥镇人民政府不按规定对被征地农民进行补偿且超出省政府批准的征地范围，违法违规用地共200多亩。2007年9月，吉安市国土资源局立案调查后，只能对黄桥镇人民政府作出责令复耕土地，罚款2.3万元的行政处罚决定。

　　 多年来，土地违法量大面广的问题，特别是有的地方政府土地违法的问题一直未能有效解决，一个重要原因就是，现行的责任追究制度中缺少有效的政府领导问责制度。河南省国土资源厅执法处处长王秋生说，由于土地违法多是所谓“因公违法”，政府领导往往主观上狠不起来，管理上“松”，查处上“软”，一定程度上纵容了土地违法违纪行为的发生。

　　 河南、山东一些土地干部谈到，追究地方政府的领导责任，主要是追究行政一把手责任。但实际上，在地方是书记当家，违法批地的决定权往往在书记手中，一些乡镇在批准“以租代征”时，也往往是书记“拍板”。当前在责任追究制中，只是追究行政首长责任，没有明确党委领导的责任，这样会削弱责任追究制的威慑力。

　　 非法批地的责任认定还存在一定困难。在查处违法批地时，政府领导的签字是重要证据。没有政府领导直接签字，很难认定。但现在很多违法批地的地方政府，为了逃避责任，往往以会议纪要或电话记录的形式作为批地依据。这给违法责任的认定带来了一些困难。

　　 处罚太“软”难抑违法冲动

　　 在去年底江西“土地执法百日行动”违法违规案件治理整顿中，江西省共清理出违法违规用地6万多亩，并通报和曝光了115件土地违法违规案件。但除少数追究了相关人员的党纪政纪责任外，多是以罚款为主。国土部门调查，2007年9月，新建县石埠乡龙岗村委会未经批准，擅自占用本村集体土地9.21亩（部分为水田）建农贸市场。项目已部分建成，生米煮成了熟饭，最后新建县国土资源局只能对石埠乡龙岗村委会处以11万元的罚款。

　　 国土部门人员说，要对当地村委会相关具体责任人进行党纪政纪处罚，就需要多个部门联合执法才能够实现。近几年违法主体明显下移，土地违法更加分散，形式增多，监管难度加大。从违法违规责任主体来看，由市县一级政府主导的土地违法违规行为得到有效遏制，违法违规行为主要集中在乡镇村。如山东省第八次卫星图片执法检查中发现，农村建设违法用地宗数占到全部违法用地总数的42.3%。一些地方基层党委政府知情、默许、纵容和支持的现象依然存在。特别是一些乡镇基层政府通过“以租代征”的形式违法占地，又绕过了土地审批，使上级政府难以及时掌握违法占地情况。

　　 加强监管提高违法成本

　　 为改变执法监管不够硬朗的现象，今年9月5日，国土资源部提出要制定实施有关土地执法监管的长效机制，强化执法监管，严厉查处违法违规行为，并下发《关于建立健全土地执法监管长效机制的通知》。通知要求，在土地管理的各个环节，实行“全员监管”、“全程监管”，通过“天上看、地上查、网上管”的有机结合，做到及时发现、及时报告、及时制止、及时处理，有效遏制土地违法行为。各级国土资源行政主管部门有必要争取人民法院、人民检察院、公安机关、监察机关的支持配合。江西省要求，国土部门在调查处理国土资源违法违规案件中，依法应当追究行政机关工作人员行政纪律责任且自己无权处理的，应当及时将有关案件材料移送同级监察机关处理；发现国家机关工作人员中有非法批准征收、占用土地和非法低价出让国有土地使用权，以及其他贪污、受贿、渎职等违法行为，涉嫌犯罪的，应当及时将有关案件材料移送同级人民检察院处理；发现单位及个人有非法转让和倒卖土地使用权、非法占用农用地、非法采矿、破坏性采矿等违法行为，涉嫌犯罪的，应当及时将有关案件材料移送同级公安机关处理。

　　 司法机关将进一步加大打击力度。对于有证据表明涉嫌犯罪的行为人可能逃匿或者销毁证据，需要检察院、公安机关、监察机关事前介入的，检察院、公安机关、监察机关应当依法予以协助配合；依法申请人民法院强制执行行政处罚决定，经人民法院审查认为符合强制执行条件的，人民法院应当依法及时予以强制执行。（记者 郭远明 董振国 沈洋）